新时期完善《档案法》的若干思考

来源：网络 时间：2022-03-19

　　我国《档案法》形成于改革开放时期，但立法观念和思想仍遗留了计划经济色彩，强管制弱服务，重保密轻公开，形成保守而不开放的管理风格，重视国有档案而忽视民间档案，将档案简单视作资料而未当作可供利用的资源，现有管理体制只专注于已有档案的保管，而长期忽视源头管理及下游开发。在政府信息公开的背景下，在人权保障的要求下，档案工作应为经济社会发展服务。

　　一、现行档案法存在的问题及原因分析

　　（一）强管制弱服务，重保密轻公开。档案法雏形形成于解放战争时期，其指导思想、立法宗旨重在保守国家秘密，防范和打击破坏或篡改、损毁国家档案。随着民主人权观念不断深入，档案工作为社会管理服务，为经济建设服务，为民服务的理念都没有与时俱进，更没有同《信息公开法》接轨。

　　（二）重国有档案轻民间档案，重传统档案轻新型档案。国有档案一直是档案法调整的重点，管理体制日趋成熟。但今天档案所有制多元化，来源多样化，导致管理复杂化。随着经济的发展，市民社会的发育，民间档案生产日益增多，内容也越发重要，已成为不可忽视的重要档案组成部分。但对民间档案的法律调控一直处于空白，目前只延伸至企事业单位档案，对私营、民营企业档案管理阙如，民间档案管理无法可依，导致随意处置，散落、灭失危险大，甚至有人利用公共性、价值性强的民间档案牟利。随着信息技术的发展，新型档案也层出不穷。如电子文件形成的电子档案同样内容重要，颇具价值。但因其生产、流转、保存、利用均具有高度的虚拟性与技术性，如不加立法规范，同样蕴含巨大的管理漏洞与不可预见的风险。

　　（三）强资料弱资源，重收集与保密轻开发利用。档案立法将档案视作资料，看不到其价值和生命，只专注其历史意蕴和文化遗存，或视为某种记录或证据，无法透视其饱含的经济、社会、文化思想价值，而通过二次开发可以重新阐释和激发其生命。任何有形或无形的存在均可视作一种资源，档案即是此种资源宝库，如从科技档案中可以开发出新技术、新工艺，同样可创造收益，从历史文化档案中可以发掘史料，作为文化产业的历史依凭和后续开发基础。我国长期将档案视作资料，重在收集，重于保密。而视作资源则会专于开发、长于利用。档案是一种错置的资源，一旦修正其利用方式方法，其经济上会增值，文化上会增彩。

　　二、完善档案法的对策及建议

　　（一）与政府信息公开要求衔接，与为民服务功能相适应。《政府信息公开条例》的立法原意是保障人民的知情权，从而实现参与权，最终扩大人民民主。政府的决策、执行过程要透明，而决策执行中形成的档案，只要不是秘密事项，就必须向人民群众公开，从而对政府形成一种事后的监督，这有利于政府依法行政、科学执政。对于政府档案须从立法上明确公开的范围、公开的程度、负有公开责任的主体、公开的方式、公开的对象，以及规定拒不公开的责任及处理方式和制裁手段。档案公开不仅是建设透明政府的要求，也是为民服务的要求。随着市场经济和社会文明的深入拓展，档案所具有的经济、社会价值日益彰显，对档案的公开也是与人的全面发展密不可分。人类要实现经济增值，文明延续，文化传承，对档案的掌握与利用不可缺少。站在现存档案的基础上进行价值的二次开发和内涵的深度发掘，不仅可创造物质财富，也可传承文明，开拓创新，从而实现人类文明的延续、经济社会的持续。

　　（二）有所为有所不为，建设档案立法的薄弱环节。新型档案还处在法律不健全状态。而随着全球信息化的迅猛发展，电子档案生产更为巨量、更为快速，也更易灭?、更易篡改，因而电子档案的管理方式完全不同于纸质档案，法律也不能参照传统档案管理办法。《中华人民共和国电子签名法》的颁布实施，从法律上写定了电子文件的有效形式及管理方法，这些电子文件转化为档案，对其归档和管理随之会成为重要问题。而我国现行档案法并无规定，这极大地影响了电子文件的归档管理与电子公文的规范管理。应及时将地方立法、部门立法上升为全国统一适用与施行的法律，以减少下级立法之间冲突，统一规范从而推动电子文件的使用，规范电子档案的管理。立法上因针对问题迭出环节重点立法，一是保护国家公共档案资源的安全，重点保护非国有档案中的国家秘密、商业秘密；二是妥善保管人事档案、劳动档案，从立法上对人力资源主管部门课以法律责任，责令其设置专门档案管理部门配置必要的人员、资金，制定专门管理办法，规范人事档案接收、移交、保管程序，为处于弱势地位的劳动者提高强力保护。

　　（三）立法先行，建立健全档案的开发利用制度。目前《档案法》规定的档案利用、使用制度流于简单化、原则化、形式化，应建立健全档案利用制度，规定档案拥有者、管理者、使用者各方的权利义务。力求权利义务明确，权责均衡，实现法制统一。

　　1. 建立档案开放、利用惠益分享制度。档案资源开放利用潜力巨大、可将潜在价值转化为现实利益。档案相关利益方有所有者、管理者、利用者、受益者。对档案的利用应事先制定一套利益分享机制，保证利益均沾，实现利益均衡，惠益分享。应根据所有者权益、管理者、利用者投入大小、贡献大小、受益者受益水平来制定一套利益分享规则的程序，确保不出现利益纠纷，从法律上促使所有者积极主动提交档案供给专业部门、人员管理利用，开发利用创新者投入人、财、物力开发创新。唯其如此，档案才能从资料变成资源，相关利益者人人受益，人人积极才会引发永续发展。

　　2.建立解密和鉴定制度，限制自由裁量权。《档案法》对国家档案规定了长达三十年的保密期，甚至涉及国家安全或重大利益的档案可长于三十年。建议一是适应社会需要，可研究缩短保密期，建议二是立法规定逐步废除利用档案审批制，改为登记制，扩大公民权利，开放已解密的公共档案。立法上有了规范的解密制度、鉴定制度，就能较为有效地限制相关部门的自由裁量权，防止和制约其动辄以秘密档案、高等级档案而拒绝相关组织及人员合法利用。制度的明确、确定会带来后果的一致性、安定性以及可预见性，可以较好地限制管理者的自由裁量，自由解释，从而最大限度的开发利用现存档案资源。

　　3.拓展利用方式，建立多元利用制度。当代社会档案的保存、复制、保管、流转、利用也呈现出电子化、信息化特征，信息化手段让档案安全性更强、流动性更快、传播范围更广、受众更多且成本更低，可最大程度开放和保护同时进行成为可能，从而赋予档案以二次生命力，深度开掘其价值，建议从法律上明确缩微档案、影像档案的同等法律地位，促进档案的数字化、声像化，并对多媒体、数字化的保存、检索、复制、利用、开放形式赋予合法效应，澄清相关标准，促进全社会以多种方式保存保护档案资料，开发利用档案资源，形成可持续的档案建设与管理社会环境。