节能环保产业制度体系的探索———论生态文明建设的保障措施

来源：网络 时间：2022-03-19

　　一、生态文明建设简介

　　“生态文明建设”是中共十七大上第一次作为一项战略任务明确提出来的，描述了生态文明的主要目标，即“循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立”.

　　2012年7月23日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部专题研讨班开班式上发表重要讲话时，则首次完整阐述了经济、政治、文化、社会、生态建设“五位一体”的中国特色社会主义事业总布局。继十七大报告之后，十八大报告第一次将“生态文明建设”专门列为一章，不仅篇幅增大、内容增多，还写入了新党章中，指出：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列，将其放在突出地位、摆在中国特色社会主义事业总体布局的高度上，这就使“生态文明建设”由经济领域扩展和提升到涉及执政能力的政治领域，事关我党执政的可持续性；而为了完成“生态文明建设”,十八大报告中还提出了“保护生态环境必须依靠制度”,要“完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度”.

　　生态环境建设主要有两方面的内容：一是提高生态环境的承载力和舒适度，如绿化、资源节约、水利建设、土壤改良等；二是减少因发展经济给生态环境带来的负作用，如节能减排、环境保护、循环利用、代替高碳产品等。山西省做为一个能源与重化工省份，因为经济偏重，造成了一些环境污染、生态欠账的问题，“十一五”期间，山西省生态环境质量局部有所改善，但总体恶化趋势尚未遏制；“十二五”期间，山西省“高能耗、高排放”给经济增长带来的污染压力还将持续增加，资源环境承载能力面临严峻挑战。的确，发展经济会不可避免地影响生态环境，但在发展经济中，相应的节能环保产业如果也有相同的发展速度和技术水平，就会使发展经济而产生的负作用降到最低。如果这些节能环保产业的发展速度和技术水平还能进一步提高，就能将过去发展经济中影响生态环境的遗留问题逐步解决。由此可见，生态文明的建设就需要节能环保产业超常规地发展，它事关山西省能否在促进经济转型的同时、解决过去经济发展中所造成的一些环境污染、生态欠账问题，实现绿色发展、可持续发展。因此，为了保障山西省生态文明建设落到实处、为了保障节能环保产业能够满足山西省的实际需求，必须按照中国共产党十八大报告中所指出的“保护生态环境必须依靠制度”,对山西省生态文明建设中节能环保产业制度体系上进行深入细化、大胆创新和精心完善。

　　二、节能环保产业制度体系的创新与完善

　　1.以“生态文明建设”的三大制度为纲，创新与完善制度体系。

　　建设生态文明和美丽中国是一个崇高的、艰巨的任务，为了完成这个任务，中共十八大报告中提出了“完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度”做为生态文明建设中节能环保产业发展最基本的保障措施。为了切实可行、行之有效地落实这三项制度，必须以这三项制度为纲，围绕这三项制度，深入细化、大胆创新、精心完善山西省生态文明建设中节能环保产业制度体系，赋予其具体的操作性和最严格的法律地位。从而以制度为底线，强化制度的执行力度，实施最严厉的监督，保障山西省节能环保产业超常规发展，完成生态文明建设，建成美丽山西。

　　2.建立严格的节能环保指标核查与考核制度。

　　节能环保产业属于典型的政策主导型、法规驱动型产业，产业规模取决于政府节能环保目标的要求，同时需要高技术的强有力支撑。为促进节能环保产业发展，世界发达国家纷纷把公众节能环保意识的提高作为产业发展的基础动力，将环境法规作为产业发展的强制动力，将政府的方针政策作为产业发展的引力与支撑力。目前，虽然提出了许多节能环保的细化指标做为约束性指标来考核地方政府和企业，但由于没有严格的统计与有效的核查制度，单独依靠排污排废企业自我申报，而地方政府和企业为了有良好的政绩与社会责任感，形成节能环保指标实际数据有被修饰的制度性缺陷，难免使企业的排污排废量及其利用率有水分。例如：绿色和平组织的《粉煤灰调查报告》中抽样调查的我国粉煤灰综合利用率，就与我国政府公布的相差很远。还如普通民众感觉的空气良好度也与政府公布的有一定差异。因此，山西省必须建立严格的节能环保指标统计与核查、及其考核制度，加强统计分析，真实反映实际情况，建立污染减排的责任制和问责制；省、市、县和重点企业的能耗、排废排污数据应按年度公布，接受群众监督；重大环境事件要及时公布，重点企业节能减排指标完成数据要进行排比，实行末位停产整改制度；完善领导干部考核的标准和办法，完善问责奖惩制度，实施最严格的“谁污染、谁治理、谁排放、谁利用”奖惩制度，坚决避免社会责任外部化；完善节能环保的法制建设，理顺工作机制，虚心听取公民对节能环保问题的反应并及时调研，在决策过程中要更多地接纳公众参与，更多地纳入社会心理方面的评估；鼓励环保NGO等第三方对节能环保指标落实的实际情况进行调研与监督，积极采纳他们的建议；监督检查能源生产、经营单位和用能单位、设计单位执行节能法律、法规、规章情况，监督检查排废排污企业、环评单位、环保执法部门执行环保法律、法规、规章情况，依法查处和纠正违法行为；最大限度地提高制度的执行力度，形成适应生态文明理念要求的“硬约束”;从根本上督促节能环保产业的切实发展、高速发展，改善山西省的高能耗、高排放现状。

　　3.建立和完善资源消耗、碳排放和污染物排放总量控制制度。

　　“十二五”时期，山西省仍将处于工业化和城镇化快速发展阶段，能源开发中带来的负作用和生态环境脆弱问题进一步加剧，能源消耗居高不下，污染减排压力增大，资源环境对山西省经济发展的约束强度将进一步加大。因此，要谨遵清洁的水、耕地和空气是我们生命线，能源利用必须细水长流才能保障山西省经济的良性持续发展，发展经济不能饮鸩止渴。例如：我们的石油按照现在这样的储量，也就是用十二年、十三年的时间；我国的煤炭按照现在这样的消费，原来煤炭非常富有的河北省、山东省、辽宁省，现在已经是属于煤炭枯竭了，现在山西、内蒙、陕西，也按照我们现在这样的速度，少则二十年，多则三十年，全部也就挖完了。由此可见，山西省非常有必要建立和完善资源消耗、碳排放和污染物排放总量控制制度，全面实施国家节能评估和审查制度，实施全程监督，能评、环评不能走形式，一定要严格把关，事后要追踪，达不到设计招标的不得投入生产、使用，从而加强能源开发利用的管理和促进能源环保效率以及环境保护力度的提高。

　　应尽快设置山西省“十二五”能源消耗总量约束性指标，建议“十二五”期间在坚持单位GDP能耗强度下降指标的同时，设定一个合理的能源消耗总量的约束性指标，分解落实到各地方，通过能源消耗总量的倒逼机制来推进经济发展方式的转变。踏踏实实地做好减排工作，从降低单位GDP排放入手，加快节能减排技术的研发与推广，提升可再生能源的市场竞争力，实现能源安全与生态（气候）安全的协同目标，缩短山西省能源消费和碳排放达到峰值的时间。

　　在环境保护方面则要配套企业环境行为信用评价制度、健全环境污染责任论文格式保险制度、开展环境污染强制利用制度、排污许可证制度、在“超标即违法”基础上确认的“按日记罚”制度、环境污染损害评估制度、排污费改排污税等，加大对超标排污排废的惩罚力度；造纸、印染和化工行业实行化学需氧量和氨氮排放总量控制，电力行业实行二氧化硫和氮氧化物排放总量控制，继续加强燃煤电厂脱硫，全面推行燃煤电厂脱硝，新建燃煤机组应同步建设脱硫脱硝设施及其脱硫石膏的综合利用生产线，绝不能将污染物从一种物态转化为另一种物态就弃之不管；对钢铁行业实行二氧化硫排放总量控制，强化水泥、石化、煤化工等行业二氧化硫和氮氧化物治理以及碳排放总量的控制。从而使山西省企业在总量控制的情况下，分区域、分类型地逐步建立和完善可交易的排污和碳排放许可制度，通过逐步减少排污和碳排放许可证总量这一稀缺资源，进而提升排污许证和碳排放可证价格的机制，利用市场机制完成减排的目的。

　　针对山西省的特点，特别要重视工业固废的安全排放和储存，防止二次污染。这是因为在“三废”中，固废对生态环境的影响面最大，它占用土地，污染水体和土壤，其粉尘恶化空气质量，并且还具有持久性。而山西省工业固体废弃物以电厂的粉煤灰和脱硫石膏为主，同时电厂还能够提供热转化效率最高的蒸汽热能。因此，要以燃煤电厂固废高附加值的“变害为宝”综合利用带动整个环保产业的发展；各大电力集团在山西省的电厂中要选择一个电厂，完成一个固体废弃物高附加值综合利用的示范项目，坚决不再容许电力供应全国，污染留给山西人民；并要提供电厂成本价的低温蒸汽和未上网电力做能源支撑，不再增加新的小型燃煤热源。

　　4.建立先进节能环保技术支撑制度。

　　科学技术是第一生产力，人类文明的发展是建立在科技的进步之上。没有先进的节能环保技术，节能环保产业的发展就是一句空话，决定山西省转型发展成败、建设生态文明的节能环保产业必须建立先进技术支撑制度。山西省要利用自省的资源禀赋和财力，加大节能环保科技的投入，按照中共山西省委制定的山西省“以煤为基、以煤兴业、以煤兴产、多元发展”转型发展思路，围绕煤炭能源重化工的节能环保研发领先技术、以节能环保产业科技领军人才为核心，重视引智、引才和无形资产的投入，充分重视科技创新是产业链中的大脑和灵魂。组织实施“节能环保企业领军人才培育工程”、“节能环保科技创新人才推进工程”等高端人才培育工程，构建励才体系，充分发挥人才效能，配套完善现行的科技奖励制度；在建立节能环保科技支撑制度过程中要紧紧围绕发展绿色经济这个中心主题，通过生态产品、绿色产品、绿色生产工艺的设计、开发，绿色新材料、新能源的开发，消费方式的改进，以及技术集成打造低碳经济和循环经济产业链，建立资源互补、产业互动的经济与生态文明循环系统，形成节能环保产业集群。

　　在建立先进节能环保技术支撑制度中，山西省应编制先进节能环保技术推广目录，实施其产业化示范项目，在五个方面支持和建立节能环保技术的自主创新制度：一是制订规划，整合资源，集中投入进行技术研究开发及其产业化。二是加强促进新技术利用的相关标准、准入机制的建设，以及相关的机构建设。三是制定促进新技术在市场初级阶段的培育政策，通过政府采购、价格补贴、市场倾斜等手段保障新技术的初期市场规模。四是加强省外和国际合作，对省外和国际上已商业化的先进节能环保技术及时引进，通过再创新使其适应山西省实际，尽早受益。五是将全生命周期的低碳技术、循环利用技术、生态技术有机地结合在一起，和谐发展，促进山西省节能环保产业的高质量发展。六是将风险资本做为节能环保科技创新的重要投入，加大科技资金投入夯实山西省节能环保科技创新能力。[论文网 LunWenData.Com]

　　5.完善节能环保产业财政扶持制度。

　　发展节能环保产业是一个长期战略任务，因此必须完善和实施节能环保产业的“绿色”财政扶持制度：一是在财政预算中安排一定资金，采用补助、奖励等方式，支持节能环保重点工程、高效节能产品和节能新机制推广、节能管理能力建设及污染减排监管体系建设等，进一步加大财政基本建设投资向节能环保项目的倾斜力度，健全矿产资源有偿使用制度，改进和完善资源开发生态补偿机制，开展跨流域生态补偿试点工作。二是积极支持节能服务公司申请国家财政合同能源管理财政奖励资金。三是全力支持既有居住建筑供热计量及节能改造工程建设。四是制定鼓励节能环保产业的税收优惠政策。五是财政政策以鼓励为主，同时限制低能效类产品和产业发展，特别是在发展循环经济方面，加大惩罚性和激励性措施，有效利用组合政策促进节能环保产业发展。六是提高对节能环保产业的财政投入，建立节能环保专项资金，特别是加大促进企业技术创新特别是自主创新的支出，以及促进循环经济和生态建设的支出，发挥财政投入的产业导向作用，同时还要扩展在节能产品销售、使用、服务、回收及信息传播等方面的投入。七是要重点投入山西省节能环保现状中迫切需要解决和影响重大的、具有地方特色的节能环保项目，禁止平均主义，优化财政资金使用结构，提高节能环保财政资金的使用效率。八是建立多元化的筹资渠道，充分调动信贷资金、风险投资和社会闲散资金，设立节能环保产业投资基金，消除制度障碍，使社保资金、养老金等有望成为节能环保产业发展基金的重要来源，发挥财政资金乘数效应和“杠杆”作用。

　　6.实施节能环保产业的因地制宜发展制度。

　　虽然山西省节能环保产业已具备大规模加快发展的条件，但节能环保尚未作为一个产业门类予以清晰界定和统筹考虑，缺少统一协调、先导性、成体系的产业规划与制度。因此，要因地制宜地制定山西省节能环保产业发展制度，立足节能环保产业市场是政策驱动型市场，突出“以我用为主”,根据山西省是煤电产能大省，因煤产生煤矸石，因电产生粉煤灰、脱硫石膏，因冶炼产生冶炼渣和赤泥等工业废渣，这些废渣占到山西省废渣总量的78%.而在“三废”中，固废对生态环境的影响面最大，它占用土地，污染水体和土壤，其粉尘恶化空气质量，并且还具有持久性。工业固废综合利用不做好，是与十八大报告中“最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度”集中背道而驰。因此，这些固废物综合利用就是山西省今后节能环保的重点发展方向，山西省应从发达国家已走过的经济发展道路中吸取经验和教训，建立具有山西省特色的节能环保产业发展制度、管理制度、市场机制和保障制度；实施民间环保组织和第三方监督节能环保目标制度，节能环保技术免费评估和推荐制度，节能环保技术与产品行政推广制度，高能耗、高排放的产品和技术替代制度，污染物排放权、碳排放权市场拍卖制度、节能环保产业与低碳产业有机结合制度行政责任与市场机制形成合力制度、节能环保科技小微企业政府资助创业制度等。从制度上推动节能环保产业快速发展，而不是靠企业家根据有利可图的市场需求和节能环保的道德标准来随机发展，使节能环保产业的发展速度跟上时代进步的需要。

　　发展节能环保产业，节能减排是根本，而环境修复和综合利用是节能环保的“标”.因此，要标本兼治、治本为主，科技先行，先易后难，先负成本节能减排、后正成本节能减排，实施因地制宜的山西省节能环保产业制度。例如：麦肯锡公司2009年所做的《中国的绿色革命：实现能源与环境可持续发展的技术选择》报告中，披露核能、太阳能、风能、煤气化循环技术、电动汽车和碳捕存等途径的碳减排都是正成本，而对水泥进行技术革新，其节能和碳减排则是负成本，如果扩展到整体“控制非能源活动温室气体排放”和“高排放产品节约与替代”中，这就可以从更多领域负成本地节能减排，最经济地完成生态文明建设中节能环保任务。总之，山西省经济实力还不强，在发展节能环保产业中一定要先易后难，摸清重点难点，立足实际能力和情况，不可盲目跟风，贪大求洋。

　　7.实施节能环保项目重点扶持和节能环保示范项目国家投资制度。

　　节能环保的技术指标是可量化的，各种节能环保技术的优劣选择与对比非常简单，科学地评选能大大提高企业投资的成功率。然而，更为重要的是节能环保的技术和产品具有“政府采购政策”特性，好的技术和产品政府愿意购买，用于全社会的节能减排。由此可见，节能环保产业是各产业中基本上是唯一一个可以用行政力量强制推广应用的，特别是可以有具体的、针对性的支持和推广政策，基本上属于“政策性”产业。如果节能环保项目在各地方、各行业自行其是，条块分割，分散投资，低水平重复建设，大大削弱了国家有关规划的效果。因此，山西省要建立公正的、科学的评估节能环保技术制度，以培育市场为核心，开展系统性的产业规划编制，充分考虑各地区经济发展不平衡的实际情况，分时间阶段、分地区差别加以实施，并做到国家、省市县各级规划应衔接配套，统筹部署；实施节能环保项目重点扶持和节能环保示范项目国家投资制度，根据山西省节能减排和三废综合利用的需求量，根据节能减排量化指标，选择节能减排潜力大的节能环保项目重点扶持和节能环保示范项目国家投资，特别是要重点支持重大节能环保装备和产品的产业化项目，这样没有投资风险，效果更好，能够迅速带动社会投资和相关产业发展，很好地解决相关节能环保的问题。

　　8.建立节能环保技术和产品及低碳产品政府采购和优先应用制度。

　　应把环境保护、生态平衡、资源节约与合理开发利用等特定政策目标纳入政府采购体系，制定相关的采购政策来促使市场鼓励再循环利用，在其需要采购的众多商品和劳务中优先选择节能环保产业的产品，促进节能环保产业产品的消费，从而促进节能环保产业的发展；有效实行绿色采购，在法律法规、采购标准、信息公开经济激励、宣传教育和绩效考评等方面加以完善；政府部门将依据相关产业政策，抓好节能产品、环境标志产品认证，扩大产品品种范围，鼓励使用获得全生命周期认证的低碳产品，对低碳产品认证机构给予相关的政策扶持和监督管理，完善节能环保装备和产品的生产企业、节能环保服务业等领域和市场的准入制度，为规范节能环保产品市场和将其纳入政府采购做好技术准备，建立完善的节能环保技术和产品及低碳产品政府采购和优先应用制度。其中在进行政府采购时对生态工业园区内的企业给予优先考虑，并建立长期合作关系。具体而言，山西省要逐步建立节能技术和产品、环境标志产品、低碳产品政府采购制度，将低碳认证产品列入政府采购清单，完善强制采购和优先采购制度，逐步建立并形成政府绿色采购制度体系，逐步提高节能环保技术和产品、低碳产品比重。

　　9.建立先进节能环保技术标准领跑制度。

　　山西省要重视和强化节能环保技术、产品及服务的标准化、系统化工作，大力制订完善相关标准体系，建立先进节能环保技术标准领跑制度，引导产业朝着规范化、规模化、高水平、高效益方向发展：一是要参照国家发展改革委、统计局和环保总局分别会同有关部门制订的《单位GDP能耗统计指标体系实施方案》、《单位GDP能耗监测体系实施方案》、《单位GDP能耗考核体系实施方案》，完善行业能耗限额标准体系，建立能效标准准入和淘汰制度，加大对标准实施的监管力度，严格执法，为先进的节能技术和产品的推广应用创造空间。二是要参照国家有关部门制定的《主要污染物总量减排统计办法》、《主要污染物总量减排监测办法》、《主要污染物总量减排考核办法》结合本地区、本部门实际，认真贯彻执行，从而为先进环保技术和产品的推广应用扩展市场，保障节能环保产业健康发展，增强行业整体竞争力。三是要加强节能环保工程设计、监理和节能环保产品标准化与质量监督管理，完善行业信用评估体系，制订企业能力信用评定管理办法和服务业发展管理规范，加大执法力度，加强对标准和标识实施的监督管理。从而真正做到鼓励创新、淘汰落后，最经济、最有效地发展节能环保产业，完成山西省生态文明的建设任务。

　　10.建立电力用量用价、上网电力价格和发电量市场拍卖制度。

　　在国务院下发的《“十二五”节能减排综合性工作方案》中，能源消费总量目标已经是中央考核地方的重要指标。由此可见，各地的用电总量控制后，用电指标将会成为限量资源，并十分紧缺，极有可能出现倒卖和寻租现象，使用电企业实际用电价格远高于电网的销售电价；而与此同时，占我国发电总量80%的燃煤发电价格却是成本与电价倒挂，燃煤发电企业发电越多亏损越大，这不仅影响了燃煤电厂的正常运营和发电量，造成由缺电引发的经济损失，还严重影响了诸如脱硫、脱硝、粉煤灰和脱硫石膏综合利用等电力环保工作。因此，山西省应在控制用电总量的同时，实施煤电价格改革，建立电力用量用价、上网电力价格和发电量市场拍卖制度；对大中型企业的用电量实施荷兰式竞拍购电，电价由高逐渐降低，出价高的大中型企业可以买到所需全部用电量指标，出价低的则只能买到剩余用电量指标；而燃煤电厂的发电量和相应上网电价要进行竞标，上网电价报价低的电厂可以满负荷发电，上网电价高的电厂则只能获得剩余发电指标；同时实施分时电价和阶梯电价，充分利用谷电；严格落实燃煤电厂烟气脱硫电价政策，制定脱硝电价政策；对可再生能源发电、余热发电和垃圾焚烧发电实行优先上网等政策支持；对高耗能、高污染行业实行差别电价；而小微企业按照竞拍购电中的最低电价来用电，居民、政府、市政、福利、农业等用电价格实行政府定价。

　　11.依托电厂建立节能环保产业园和延伸产业链制度。

　　山西省是煤电大省，电厂近煤矿建设，而围绕煤电集中产生了二氧化硫和氮氧化合物、以及巨量煤矸石、粉煤灰和脱硫石膏，由于“三废”中，固废对生态环境的影响面最大，它占用土地，污染水体和土壤，其粉尘恶化空气质量，并且还具有持久性。因此，它们的减排和高附加值综合利用是山西省节能环保产业的重点任务，山西省应依托电厂建立节能环保产业园和延伸产业链制度，特许经营脱硫、脱硝制度，并由电厂直接供电、供热，无缝衔接处理煤矿和电厂排出的各种固废制度，从而降低生产成本、减少输电、供热损耗和固废运输中产生的粉尘污染；并以大型专业化节能环保企业为龙头，与节能环保中小型科技企业携手或组合，打造一条开放式的全产业链，改变山西省节能环保产业弱、散的状况，将这些固废吃干榨净和最大限度地提高附加值。

　　在节能环保产业园中，政府要加大园区基础设施建设投资，依据园区生产状况统筹安排基础设施建设，降低企业投资的不确定性、盲目性和重复性，吸引更多企业进入园区；积极鼓励和支持有条件的节能环保企业独立或联合建立研发机构、重点实验室、工程实验室、工程技术中心和中试基地，在消化吸收和创新的基础上，进行综合集成和应用开发；重点研发一批具有自主知识产权的关键技术和设备，提高创业园企业自主创新能力和核心竞争力，不仅解决山西省节能环保需求，还能以集团的协作力量打进全国市场，真正形成山西省的支柱性产业。

　　三、结论

　　能源是经济发展的基石，但水、耕地和清洁空气则是人类的生命线。节能环保产业是保障人类经济可持续发展的永恒主题，是建设资源节约型、环境友好型社会的基本产业。2011年初公布的国家“十二五”经济发展规划中，节能环保产业列在了七大新兴产业中的首位，这说明不断严峻的生态环境和能源消耗量，使中央政府清醒地认识到节能减排是保障我国经济可持续性发展的头等大事。从而在中国共产党十八大报告中又将生态文明建设提到突出地位，摆在中国特色社会主义事业总体布局的国家战略高度上。而山西省生态环境恶化程度在全国是最为严重的省份之一，山西省绝不能因此拖全国的后腿。因此，要让美丽山西成为现实，科学发展是关键，制度建设是保证，山西省要以“完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度”为纲，从行政责任、民事责任、地方特色以及市场机制等方面创新与完善生态文明建设中节能环保产业制度体系，赋予其具体的操作性和最严格的法律地位，强化制度的执行力度，对制度的实施进行最严厉的监督，为节能环保产业的发展提供强大的政策与市场驱动力，“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”[论文网]