对流动人口服务管理创新的思考
来源：网络 时间：2022-03-19
内容摘要： 流动人口服务管理问题，不仅事关流动人口的利益，而且影响到城市化进程的持续推进，甚至将深刻影响其迁居城市的社会稳定及整个国家的和谐发展。面对流动人口数量急速增长、流动时间长期化、流动方式家庭化的形势，借鉴社会管理体制改革理论，创新流动人口服务管理。在推进城乡一体化进程中统筹解决人口问题，由原来的户籍人口、流动人口双轨制管理模式向社会实有人口服务管理模式转变，由政府管理为主向政府依法行政、社区依法自治、基层组织广泛参与的社会化管理服务模式转变。关键词： 流动人口； 服务管理； 创新思路； 经验启示。
一、当前流动人口服务管理现状。
流动人口是指在大陆地区不变更常住户口的前提下进入非常住户口所在地，从事各种经济、社会活动的人口，当中绝大部分是从农村转移出来的剩余劳动力，进入城镇务工、经商等。改革开放以来，随着经济建设的发展和城市化进程的快速推进，中国的人口流动已经成为前所未有的、规模最大的人口迁移流动，正在超越生育和死亡，成为主导中国人口态势的最主要的人口因素。［1］国家人口计划生育委员会流动人口服务管理司在 2010 年 6 月发布的 《中国流动人口发展状况报告》表明，2009 年流动人口已达到2. 11 亿，其中 78. 7% 为农业户口，劳动年龄人口平均在流入地停留时间为 5. 3 年。2010 年人口普查结果显示，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口已达 2. 61 亿，同 2000 年人口普查相比，增长81. 03% 。在这些人户不一致的人口群体中，大部分由流动人口变为事实上的城市常住人口和“纳税人”，已成为流入地城镇人口的重要组成部分，只是受城乡二元户籍制度的严格限制，而无法获得合法的市民身份，成为不流动的 “流动人口”。由于中国特殊的户籍制度，流动人口几乎成为除市民、农民以外的第三大人口群体［2］。
流动人口是在计划经济体制向市场经济转轨条件下，因以户籍制度为代表的社会管理体制变革滞后而 “裂变”出来的一个特殊群体。面对流动人口数量急增长、流动时间长期化、流动方式家庭化的形势，流动人口管理在理念、制度、机制、方法、作风等都滞后于经济社会的发展。“流动人口服务管理”的提法，是近年来的成果［3］，与传统单纯强调对流动人口管理不同，它更加突出了以服务为导向和人文关怀的理念。凡是涉及流动人口利益与生存状况的活动，如住房、医疗、社会保障、生育、教育、社会治安、技能培训等，都纳入流动人口服务管理的范畴。当前流动人口服务管理如何适应社会大市场、大流动、大开放的动态环境，是社会管理的难点，也是公安创新社会公共管理的重要内容之一。处理好流动人口服务与管理的关系，不仅关系到维护社会稳定，全面建设小康社会，而且直接影响到中国的工业化、城市化进程，现代化建设的成败。因此，要科学把握流动人口变动与发展规律，进一步提高对加强和创新流动人口服务管理的认识，增强做好工作的自觉性和主动性。
二、当前流动人口服务管理中存在的问题。
（ 一） 在流动人口服务管理理念上存在着误区，滞后于经济社会发展。
城市化进程中，城市社会流动人口在流入地的盗窃、抢劫等犯罪现象比户籍人口普遍，所带来的社会治安问题相对突出，于是流动人口在某些人的眼里俨然成了 “问题人口”。比如，有管理者认为，中国社会当前最容易引发动荡的三个方面中的一个就是流动人口［4］。长期以来，一些地方管理者从排斥流动人口的思维定式出发，简单地把流动人口视为社会不稳定因素和 “城市病”的根源，将社会治理中出现的种种压力简单归结于流动人口过多，使流动人口在就业、社会服务、社会保障和社会福利中遭到排斥，被边缘化。这与贯彻落实科学发展观，构建和谐社会的要求不适应。这种社会管理理念的局限性，是影响现阶段城市流动人口服务管理及其效果的关键因素，其后果使许多基础性工作无法开展，许多源头上的问题无力研究解决，使工作缺乏协调，管理手段难以配套。
（ 二） 条例、行政法规、政策滞后，与服务管理脱节。
1958 年实施的 《中华人民共和国户口登记条例》标志着在人口管理上进入城乡分割的管理时期，拉开了城乡二元户籍管理的序幕。十一届三中全会以后率先启动的农村经济体制改革，把大量被长期禁锢在土地上的农村剩余劳动力解放出来，形成了几乎无限供给的劳动力潜在资源，农村剩余劳动力的显化及其转移问题开始成为一个热点［5］。1984 年 10 月国务院下发 《关于农民进入集镇落户问题的通知》，有条件地允许农民自理口粮到集镇居住落户。1985 年公安部《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》是改革开放以来政府对流动人口问题采取宏观调控措施的开始，对人户不一致的流动人口管理起到了规范的作用。1995 年公安部颁布的 《暂住证申领办法》，对流动人口管理主要是针对治安防控。经过十多年的发展，流动人口的数量、居住时间等都发生了很大变化，流动人口管理内容已由单一的治安管控逐步扩展到权利保障方面。但全国性的流动人口管理法规并没有根本性的改革，现有的一些条例、行政法规、政策涉及流动人口管理的内容存在明显的欠缺和疏漏。
第一，现行户籍制度使流动人口与现有的户籍属地管理体制之间产生制度性冲突，所造成的社会福利壁垒，人为地在城市内部划分出本地人和外地人两大社会群体，由此形成新的二元社会结构，阻碍了流动人口与城市经济社会资源和发展成果的分享。第二，流动人口服务管理制度协调性不够，许多地方和部门仍迫于各种压力，还在设置各种或明或暗的门槛限制流动人口的进入，在制度上形成了对流动人口的歧视和排斥，使流动人口在就业、居住、职业培训、计生、医疗、社会保障等方面还面临很多困难和问题，在矛盾纠纷调和行使民主政治权利方面还面临很多障碍。第三，公安机关时常面临执法难。经过多年的实践，公安机关在流动人口集中的地区也积极探索出流动人口管理模式。即，以证管人、以房管人、以业管人； 与一些出租房东和企业主签订安全责任状，推行出租房屋和流动人口分级分层管理的新举措。但这些措施都受制于相关法律法规的滞后，公安执法时常面临无法可依的尴尬局面。比如，社区民警要求房屋出租人必须配备技防门、监控探头等技防措施，但现行法律对社区民警的职责、入户调查的权限，房东、流动人口违反相关要求行为又缺乏明确规定，导致流动人口管理中违规难处理的境况［6］。即便是 2007年中央政法委制定的 《关于进一步加强流动人口服务和管理工作的意见》的内容也是粗疏的。因此，改进、完善、提升与流动人口服务相关的规章制度迫在眉睫。
（ 三） 综合治理机制缺乏协作整合，资源难以共享。
改革开放以来，在流动人口管理上，虽然对户籍人口、流动人口城乡二元管理体制进行了一些调整，但人口流动与传统户籍属地管辖体制之间的矛盾继续存在。在流动人口服务管理上，对流入地要求多于流出地。在流入地，登记不犯罪，犯罪不登记，办证不违法，违法不办证的现象十分突出，公安机关能够掌握、管控的大多数是守法人员，而真正需要管理掌控的违法犯罪嫌疑人反而长期游离在公安管理的视线之外。流出地与流入地信息管理脱节。如，1998 年涉及命案的犯罪嫌疑人吉思光 （ 黑龙江籍） 为逃避打击，逃至深圳等地，化名 “张国锋” （ 山东籍）在浙江金华市 “潜伏”下来，直到 2011 年 12月 7 日才抓捕归案。13 年里，曾在 《潜伏》等30 部电视剧中扮演多个角色［7］而未被及时发现，这个教训是很深刻的。由于不同层次的管理部门、职能部门在管理手段和管理权限方面存在着矛盾和不一致，导致许多政府职能部门，从各自工作内容考虑，逐步建立了相关的信息管理系统，但这些信息反映的只是与本部门业务有关的数据，运用上基本处在相对独立、封闭的状态，严重削弱了管理部门的综合研判能力。1997 年，在各级综治委之下成立的流动人口治安管理工作领导小组，很多部门认为流动人口管理只属公安机关，所以流动人口管理的日常工作，绝大多数地方由公安机关承担，使公安机关陷入孤军奋战、单打独斗的尴尬局面。
从流动人口服务管理现状看，现有的组织结构及工作职能存在以下问题： 第一，职能部门职责分离，相互脱节，缺乏内在协调配合机制，部门联动和信息整合、资源共享十分有限，实有人口管理要求难以落实。第二，部门职能交汇、缺乏合力。教育、人事、民政、劳动保障、公安、计划等部门的日常工作都与流动人口服务管理的内容密切相关，但目前各部门间仍处于 “块”、“条”分割、各自为政的状态。现有规定对不断出现的新问题的定性及处理意见不统一，不具体、不明确，各职能管理部门出台的措施都局限于各自的业务内容，导致部门间要么互相抵触，或互不相关，无法整合力量进行流动人口社会管理，造成协调上的困难和管理漏洞。典型的城乡结合部——— “城中村”目前仍是公共秩序、社会状况最复杂的区域，并衍生出相对封闭的亚健康的社会生态系统，成为各类犯罪的温床。
［8］（ 四） 管理与服务严重失衡，落后于社会需求流动人口管理是国家人口管理的重要组成部分，社会公共管理的重要环节。其管理内容涉及商、教育、劳动与社会保障、民政、卫生、房产、计生、交通等政府部门，由于重点仍放在治安管理和维护社会稳定上，因此，流动人口管理基本上沿袭了传统的人口管理方式、手段及单一性，即主要依赖强制性治安管理手段来实现政府的管理职能。1980 年代以来，许多流入地流动人口违法犯罪问题突出，大城市和东南部沿海地区抓获的犯罪嫌疑人中，流动人口占的比例一直在 50% 以上，个别地方高达 80%［9］的执法现实。使得以公安机关为管理主体的流动人口服务管理，其重点则放在以治安管理为主的控制和防范措施，并经常伴有清理整顿行动。这样一来，严重忽略了流动人口群体不仅是经济、能力的弱势，更表现在权利和社会资源弱势的事实。所以，当这个群体的人身权益受到侵害时，如被强迫劳动、被强迫卖淫、妇女儿童被拐卖。当财产权益被侵害，如被敲诈勒索、被抢夺时，往往缺乏及时准确的信息交流和有效的法律保护和救助。
由于目前流动人口管理服务的制度性缺失，对流动人口权利保障维护的忽略，及某种程度普遍存在的某些公共部门的不作为情形，导致流动人口从政府管理部门获取的社会支持不够充分、全面，远远不适应其对公共服务的强烈需求。加之基层公安机关由于对社会发展的认知判断能力有限，不可避免地使一些传统的管理理念、管理作风存在于流动人口服务管理中。普遍存在以专政机关自居，将管理目的与手段混淆，为管而管。厦门市在 2008 年建立了 150 个 “一站式”流动人口服务管理站，在实际运行中更多只是停留在 “管理”的层级，而很难给流动人口提供更为实在的住房、医疗、教育等基本公共服务，“一站式”服务管理表现为 “一站式”管理［11］。对流动人口的权益保障和现实需求重视不够，服务为先的意识不强，认为服务只是发证，与公安部 “公平对待，服务至上，合理引导，完善管理”的原则［12］不相符。“多管理，少服务”的管理取向客观上淡化了管理的实际效果，造成流动人口与流动人口服务管理机关之间的紧张对立，不断滋生出因 “权利的贫困受损”而导致社会对抗事件。
随着流动人口举家迁居城镇或在流入地长期定居的发展形势，户籍人口、流动人口 “分立并行”、地区和部门之间缺乏协作整合的管理体制机制，及日益显现出 “条”、 “块”分割、多头管理、权责分散的弊端，很难适应流动人口服务管理的需求，以公安机关为主的防范型流动人口服务管理已无力推进社会管理体制和机制的创新。
三、创新流动人口服务管理的思路及经验启示。
（ 一） 创新思路。
借鉴社会管理体制改革理论，转变流动人口服务管理的思路。目前，中国的人口大规模地从中、西部往东部沿海地区流迁，从农村向城镇流动，其根本原因是城乡和中、东、西部发展的不平衡。大规模流动人口的产生、存在，不仅作为最活跃的生产要素推动了经济的高速发展，而且还引发了最为深刻的社会变迁。随着个体意识的觉醒和社会开放度的增强，基于现行户籍制度框架的流动人口管理正在面临前所未有的挑战，传统的自上而下的控制型管理方式已日渐捉襟见肘，仅靠政府部门单一提供流动人口服务管理的运行机制和管理体制，已很难适应对动态社会有效管理的需要。因此，应借鉴社会管理体制改革理论，创新流动人口服务管理。 “第三条道路”
理论的领军人物安东尼·吉登斯认为，导致管理效益难以提高的根本原因是因为仍然强调依靠政府的管理力量和行政控制，使社会力量参与管理的积极性没有得到充分发挥。针对政府能力的有限性和公民社会的发展，他倡导政府要少一些管理，多一些治理，建立合作包容型的新社会关系，使每个人、每个团体都参与到社会之中，培养共同体精神［13］。埃利诺·奥斯特罗姆的多中心治理理论也强调政府和非政府部门 （ 社会组织、公民个人） 的共同合作，是搞好流动人口服务管理的有效手段。为此，可以社区为载体来推动流动人口服务管理的体制改革，主要通过合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同目标，建立由政府、社会、企业等多种主体共同参与的科学合理的长效服务管理机制，逐步建立起与维护社会稳定、提高社会管理能力和水平、实现社会管理有效运行相衔接，融服务与管理为一体多元治理、共建共享的人口社会管理及其创新模式，即最终形成一种政府和公民对社会生活进行合作管理的社会治理模式。
（ 二） 经验启示。
1. 推动体制机制创新，完善流动人口服务管理体系。2008 年国务院机构改革中，国家人口计生委、国家人力资源社会保障部分别增设了流动人口服务管理司、农民工工作司，使流动人口服务管理的统筹协调在国家行政管理体制改革中得到加强。第一，“底数清，情况明”是切实解决流动人口服务管理面临的诸多问题和困难的关键。2009 年 7 月，国家人口计生委启动了重点地区流动人口监测试点调查。作为全国流动人口监测网络的前期研究，目的在于全面了解流动人口生产生活的基本状况，及时发现目前流动人口生存发展面临的主要问题，探求流动人口发展规律和趋势，并据此提出相应政策建议。第二，全国 29 个省 （ 市、自治区） 建立了省级集中的流动人口数据库，完善了全国流动人口服务管理信息平台，为 “六普”发挥了重要作用； 组织开展了 106 个城市流动人口动态监测，为各地“十二五”规划编制和党委政府相关决策提供了支持。第三，2010 年 6 月，国家人口计生委与国际移民组织等机构，在北京第一次举办 “人口流动迁移与城镇化国际研讨会”，就是借鉴不同国家的经验，积极探索中国特色的人口城镇化道路的尝试。［14］。
2. 设立新居民事务局，践行统筹理念。根据 2006 年 《浙江省人民政府关于解决农民工问题的实施意见》，浙江提出将逐步实行居住证制度的精神，嘉兴市委、市政府在 2007 年出台的《关于嘉兴新居民服务管理工作的若干意见 （ 试行） 》，就充分体现了对流动人口管理服务的统筹理念。表现在： 第一，将来嘉兴务工、经商、创业的非本市户籍，并有固定住所的人口统一称为嘉兴新居民。第二，新居民政策包括以下内容。逐步实行新居民与嘉兴本地居民统一的就业政策； 逐步拓宽新居民参加基本养老、失业、医疗、工伤等社会保险的覆盖面； 建设小型经济适用房，定向出售给符合相关条件的新居民。第三，设立独立的机构———嘉兴市新居民事务局，具体负责新居民服务管理工作的组织、指导、协调和管理。第四，嘉兴市委、市政府统筹协调全市的新居民服务管理工作，并将其纳入各县（ 市、区） 年终考核内容。
乡村人口向城市和非农产业转移是人类社会发展不可逾越的历史时期。人口流迁尤其是农村剩余劳动力，大规模、跨地域的迁移流动，是当前中国社会转型时期出现的一种必然的社会现象。据中国社科院社会学所、社会科学文献出版社在 2011 年 12 月 19 日发布的 2012 社会蓝皮书《2012 年中国社会形势分析与预测》表明，近三成农业户籍人口已居住在城镇，城镇化过程对农业人口具有巨大吸引力［15］。流动人口问题的深层次原因是社会公共管理能力的不足，对流动人口服务管理问题的研讨，不仅关系到流动人口群体的利益，而且将影响到城市化进程的持续推进，甚至将深刻影响其迁居城市的社会稳定及整个国家的和谐发展。自 20 世纪 90 年代以来，国际社会，尤其在欧洲，社会政策对社会排斥的关注远远超过了对贫困、剥削的关注。按照欧盟2003 年在社会融合联合报告中的精神，社会融合就是确保具有风险和社会排斥的群体能够获得必要的积极参与，人人享有广泛的机会平等和生活机会，全部公民都有基本的社会福利［16］。因此，要树立统一的国民待遇理念，在推进城乡一体化进程中统筹解决人口问题，由原来的户籍人口与流动人口双轨制管理模式向社会实有人口服务管理模式转变，由政府管理为主向政府依法行政、社区依法自治、基层组织广泛参与的社会化管理服务模式转变。通过提供绿色通道、法律宣传、维权援助三项服务，让流动人口和流入地居民一样享有国家提供的经济保障、教育、基本的生活和文明条件的权利，拥有同等的机会，避免社会排斥的恶化，这才是城乡二元体制改革，流动人口服务管理创新要认真解决的问题。
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