预算信息公开的宪法逻辑

来源：网络 时间：2022-03-19

　　基金项目：本文为广东省哲学社会科学“十二五”规划2015年度青年项目“宪法视角下的预算民主研究”（GD15YFX03）的阶段性成果。

　　作者简介：刘崇娜，中共佛山市委党校，讲师，上海财经大学博士，研究方向：法律经济学、宪政经济学。

　　中图分类号：D601 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-162-02

　　在所有研究公众参与预算的理论与实践中，参与权始终是一个核心问题。如何使分散弱势、信息不对称、话语权不平等的公众参与现实得到改善，有效行使公众参与权将是设计实施预算参与制度的巨大挑战。任何一种制度都不可能脱离其他制度而独善其身，预算民主机制的运行也需要其他制度支持。在影响预算民主实现的相关制度，其中，预算信息公开是最为重要的制度之一，在世界经济一体化的大背景下，财政的透明度逐渐成为各国政府共同关注的问题，政府预算信息公开如雨后春笋应运而生。看得见的政府，公开政府的预算信息公开，这不单单关系到法治政府、廉洁政府的建设，更关系到公民基本权利的实现和自身利益的维护。尽管政府财政信息公开、透明在我国目前推行起来仍是步履维艰，但这是一个非常重要的历史进步，只不过，这还只是未来中国法治民主政制建设的逻辑起点，迈入预算民主大门的第一步。

　　一、打造“看得见”的政府

　　“预算信息的公开和透明是公民行使权利和人大履行职责的前提条件。在不能获取政府预算信息或获取的信息不充分的情况下，公民无法‘通过各种途径和形式，管理国家事务’，人大也不可能有效履行其预算审批和监督的职能。”

　　预算是一个国家的骨骼，是公共财政的存在形式。预算作为政府的年度收支计划，反映着政府活动的范围、方向和政策，在一个国家、地区的经济社会发展中居于不可或缺的地位。如果政府不向社会公众公开预算信息，公众便无法得知政府的活动选择及相应的成本安排，政府也就成了一个“看不见”的政府。因赋税相对于纳税人来说是一种“负效用”，因此公众必须采用一切措施来控制政府的预算支出。我们必须通过合理的制度去构建一个“看得见”的政府，“预算不公开的政府是‘看不见的政府’，而‘看不见的政府’必然是不负责任的政府。‘不负责任的政府’不可能是民主的政府。”我们需要一个负责任的政府，一个民主的政府，一个看得见的政府，只有“‘看得见’，人民才能发挥民主，才有可能对它进行监督。”“推动预算公开不是目的，最根本的是通过预算公开加强人大对政府预算管理的法律监督和社会的民主监督，促进政府改善预算管理，用好人民赋予的财权。”

　　因此，预算公开是前提，人大监督政府预算和公民参与政府预算才是目的。

　　二、预算公开――现代法治国家预算的应有之义

　　“预算公开是现代民主政治国家预算的应有之义，是政府公共预算区别于个人、企业、家庭等‘私人’预算的显著特征之一，也是现代民主法治国家不同于专制集权国家的重要标志。”政府预算绝不仅仅是一个数字问题，而是关系到权力能否得到约束和控制以及民主制度是否健全的政治问题和法律问题。预算法治与民主要求“政府的财权必须有合法的来源，并受法律的约束。没有法律的明确授权，政府就不享有任何财政权力。”预算法治与民主的重要原则之一就是预算信息公开，一方面，“阳光是最好的防腐剂”，预算公开有助于打造一个清正廉明的政府，遏制腐败现象的高发态势。

　　另一方面，公共财政预算是取之于民、用之于民，公众有权了解政府的预算安排并进行监督，这是公共财政的应有之义。并且，预算公开要充分，政府有责任向公众及其代表公开容易理解和审查财政预算的内容，预算信息只有公开，公众才能够充分了解有关信息，通过民主程序，使各公众对公共物品的偏好得到表达和整合，政府预算只有公开透明，公众才能知晓财政资金的流向，从而才能更好的监督政府财政预算行为。

　　三、公民参与预算的信息渠道

　　在政府预算过程中，与公民有关的权利主要有两种，一是公民的知情权，另一个是公民的参与权。加强预算信息的公开，是保障此两种基本权利的应有之意。预算信息准确、及时、详细、全面地向公众披露，是保障公民知情权、参与权、表达权、监督权等宪法基本权利的前提。

　　知情权，是公众所享有的知悉、获取、接受国家机关及其工作人员所掌握的与其自身利益密切相关的信息和情报的权利与自由。预算公开是公民享有的宪法上的知情权在预算法中的体现，知情权也是公众参与权得以正确行使的前提和基础，公民只有在知情权获得充分尊重与保障的前提下才能积极表达意见和建议，有效参与行政决策。纵观当今世界上的国家，其中一些并没有将“知情权”明确写入国家的宪法当中，确定为国家公民的基本权利，然而我们普遍认为，即便是如此，我们依然可以在这种宪法中找到知情权存在的隐含依据。人民主权原则这一宪法的基本原则，我们从这个角度来理解，国家的一切权力来自于人民，人民由于自身的公共事务上的无力，以社会契约的形式成立了国家，政府的所有权力与行为，均是人民委托其为自身谋利益。因为知情权，就是对人民主权进行保证的具体要求。在现代社会的所有宪政国家当中，其宪法都认为，国家的主权在于国家之中的全体人民，以此出发对社会中公共事务的决策必须建构一整套的制度保证公民的有效参与。现在国家中所有公民都必然要向国家缴纳税款，而政府公共财政的主要构成即这些税款，政府以此来对社会公共事务进行处理。所谓提供税款的主体，所有纳税人自然希望也当然拥有权利，对政府公共财政的运用情况、效果等等方面进行了解与监督。

　　我们对知情权细分，可以分为积极与消极两个方面。积极知情权是拥有知情权的人主张知晓与自身利益相关的诸多信息，而向有义务提供这些信息的主体进行的主动询问。就是说某些信息，掌握在一些机构或者个人的手里，必须由权利主体主动的探求，才会被告知，知情权必须权利人主动主张才能实现。消极的知情权，与积极知情权不同，他不需要权力主体主动的去向机构或者个人进行信息索求，拥有该信息的机构会直接提供给权利主体，权利主体处于一种被动知晓的状态，并且这种知晓不能被其他社会机构或者个人所干扰。无论是积极的知情权，还是消极的知情权，都需要国家对公民进行保障才能够实现。国家对公共财政的使用流向，用途，都集中反映在政府的预算当中，评价政府对公共财政的运用是否合理、高效，是否运用于社会公众的利益最大化，首先就是对政府预算的评价，所以全体的纳税人必然要求对政府预算行使其知情权。公众实现其对政府财政预算的知情权的方式与前提，就是预算信息的全面充分公开，即需要在广度上对预算的所有信息进行，还要保证社会公众能够理解公开的这些信息。 　　因此，政府财政预算的公开，亦即财政透明化，是宪政中保障公民知情权的重要举措。

　　预算信息的公开同时也是公民的参与权实现的基础。参与权或者叫做参政权是公民的一项重要政治权利，它主要体现了公民在社会公共事务中参与管理的需求与权利。公民在社会中生活，为其利益的实现一定有其自己的主张，所以他一定会希望以特定的方式参与到社会、国家的公共事务管理当中，实现其国家主人的权利。保障公民参与权的实现，体现了宪法中人民主权原则及其衍生出的其他具体的民主制度，同时也是实现宪法中人民主权原则及其衍生出的其他具体的民主制度的逻辑前提。因此，一个国家民主程度高不高，我们可以从这个国家中人民参与权的实现程度的高低来确定。作为政治民主中的重要一环的财政预算制度，要体现其民主价值，就一定要在预算的整个过程、整个制度中融入公众参与，将人民的利益需求充分的反映，并尽可能的实现。

　　实现政府预算信息公开内容具体化的过程绝非是政府单边行使权力的过程，而是政府与公众等利益相关主体的沟通、互动的过程。当今社会中的公民，更加关心国家政府行使其权力的情况，对国家权力产生的文化、政治、经济影响更加敏感，所以他们更加主动的投身于他自己利益相关的社会生活、整治活动当中。这一趋势可以由预算内容的全面充分公开来满足，他能够让社会中公民参与政府预算决策活动提供了一个窗口。社会中公民将其自身在预算方面的偏好在政府预算决策当中进行表达，以此来影响政府预算资金的用途、流向。但是，在当下政府预算公开过程，公民并没有做到有效、积极、充分的参与，这是现在预算制度当中的一个重大缺陷。其主要原因是当下的法规制度上没有对公民参与预算活动进行必要地权利保障，而不在公民参与的积极性上。这个缺陷的主要表现就是政府预算的信息不能让公民及时获得。解决这个问题，让公民积极的参与政府预算事务，就是将政府预算公开内容具体化。这样的好处有四点：

　　一是政府预算提供的基本数据可以让公民充分了解政府是如何对预算权力进行行使的，进而便于其对政府预算进行正确评价。

　　二是公开内容的具体全面充分，可以让公民的评价更加具体和更加具有针对性，对其感兴趣的某一个方面进行评价，提出自己的想法。

　　三是具体全面充分的公开可以真正的实现宪政中公民的知情权、监督权，可以让这种做法不至于成为表面功夫。

　　四是根据具体全面公开的预算信息，必然可以让公民更加积极的参与预算事务，客观上让公民更加信任政府，进而让政府根据预算进行具体事务时减少执行阻力，获得合法性与认同性。