树立宪法观念 强化执法意识

来源：网络 时间：2022-03-19

　　作者简介：王萍，北京市水务局党校，讲师，研究方向：宪法与行政法。

　　中图分类号：D267 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-149-03

　　十八大以来，党中央和国家高度重视法治，指出法治是治国理政的基本方式，尤其是党的十八届四中全会，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），强调要加强宪法的实施和监督，深入推进依法行政、加快法治政府建设，要坚持严格规范公正文明执法，并且提出了具体的要求。“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。” 行政机关是实施法律法规的重要主体，行政执法人员的法治意识水平和执法能力的高低直接关系着法律法规的实施效果，关系执法是否严格、公正、高效，进而影响着法治政府的建设。宪法是国家的根本大法，依法行政原理的逻辑起点始于宪法，所以行政执法人员只有具备了一定的宪法观念，在此基础上具备一定的执法意识，才能真正理解依法行政的要求，做到严格规范公正文明执法，加快我国法治政府的建设。

　　一、 行政执法的内涵

　　有关行政执法概念的界定，学界存在多种认识。依据行政行为来界定行政执法，将行政执法做广义、狭义的区分，是目前的主流观点。一般来说，广义的行政执法是指行政机关贯彻、落实立法机关和上级政府机关制定的法律、法规、重大决定的一切行为，即所有的外部行政。狭义的行政执法是指行政机关及其人员为了实现国家行政管理的目的，依照法定职权和程序，执行法律、法规和规章，直接对特定的行政相对人和特定的行政事务采取措施并影响其权利义务的行为。介于两者之间的，就是较广义的行政执法概念。在本文中，我们采用的是较广义的行政执法概念，即行政执法是行政主体依照法律对社会生活进行组织、管理和提供服务的活动，它既不同于宽泛意义上的行政行为（不包括行政立法、行政决策和行政司法行为），也不同于狭窄意义上的具体行政行为（还包括行政合同、行政指导、行政奖励等非强制性行为）。行政执法是行政机关及其工作人员对法律规范的贯彻、执行行为，是法律实施的重要途径和方式，也是法治政府建设的核心内容。

　　二、行政执法人员应当具备的宪法观念

　　宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。虽然，“行政执法”中的“法”不包括宪法在内，但是“依法行政”的“法”毋庸置疑是包括宪法的，只有理解了宪法的精髓，才能真正理解依法行政的涵义，才能切实做到严格规范公正文明执法，所以，行政执法人员必须具备一定的宪法观念。这些宪法观念，应当是宪法在调整基本社会关系、确认国家制度和社会制度时所依据的并反映其根本作用和价值的最基本的准则，贯穿于立宪和行宪之中的基本精神。而这正是宪法的基本原则。结合各国宪法的理论与实践，宪法原则的种类主要有人民主权原则、基本人权原则、权力制约原则和法治原则。结合我国社会主义法治建设的理论和实践，我国的行政执法人员应当具备“依法治国”、“人民主权”、“尊重和保障人权”的宪法观念。

　　（一）依法治国

　　依法治国是对新中国历史经验进行深刻总结的结果。新中国成立初期，初步奠定了社会主义法治基础，后来由于“左”的思想影响，最终导致了“文化大革命”，十年内乱使法制遭到了严重破坏。党的十一届三中全会，提出为了保障人民民主，必须加强法制建设，开始了从“人治”向“法制”的历史性转变。党的十五大把“依法治国”确定为党领导人民治理国家的基本方略，1999年宪法修正案，把“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入了宪法。至此，依法治国成为重要的宪法规范，中国的法治之路有了坚实的宪法基础和依据。2012年11月，党的十八大提出“全面推进依法治国”。2014年10月，党的十八届中央委员会第四次全体会议首次专题讨论依法治国问题。并且发布了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，全面依法治国成为国家建设新常态。

　　全面依法治国在“四个全面”战略布局中的具有重要的战略地位：全面依法治国是全面建成小康社会战略目标的重要举措；全面依法治国为全面深化改革保驾护航；全面依法治国是全面从严治党的重要保障。依法治国与党的领导、人民当家作主有机统一，不可分割。依法治国必须从我国基本国情出发，可以借鉴人类文明的优秀成果，但是不能照搬别国的法治模式，必须始终坚定不移走中国特色社会主义法治道路。

　　（二）人民主权

　　“人民主权”亦称“主权在民”，其在理论上所要解决的是国家权力即主权的归属问题。人民主权原则由近代资产阶级启蒙思想家针对封建政治体制的“主权在君”、“君权神授”而率先提出，是一种进步，而后人民主权原则逐步发展成为资产阶级宪法的最一般的原则。马克思主义批判地吸收了资产阶级人民主权理论，并以唯物史观为基础充分论述了人民是历史的创造者，阐明了民主即人民当家作主的科学含义。社会主义国家的宪法都无一例外把人民主权作为重要的宪法原则，我国宪法也同样接受了人民主权的思想，并且体现在制度和组织建设上。

　　我国《宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。但这个原则在理论基础和实践方面都与西方不同。我国人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的形式，管理国家和社会事务，并以生产资料的社会主义公有制为基础，保障人民主权的真正实现。在我国，一切行政权力属于人民，国家行政机关的一切活动都必须以符合人民的利益为根本准则，国家的一切法律、政策都应表达全体人民的共同意志，行政权力的运行必须接受最广泛人民的监督，最终也必须执行、体现着人民的意志。 　　（三）尊重和保障人权

　　享有充分的人权，是中国人民一直以来的理想。尽管 “人权”概念产生于近代西方，但人权观念并非西方专有，尊重人、爱护人的人道主义精神在中国文化中源远流长。1949年中国人民革命胜利，新中国成立，推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的剥削和压迫，获得了翻身解放，维护了民族独立和尊严。人民解放和民族独立是最重要的人权。其后，国家实力增强，人民生活水平提高，人权保障得到改善。尤其是十一届三中全会之后，我国的人权保障事业逐步发展，人民的权利保障意识逐步增强。我国宪法规定了公民享有平等权、政治权利、宗教信仰自由、人身自由、监督权、经济文化等权利。2004年宪法修正案增加了第三十三条第三款 “国家尊重和保障人权。” 突出强调了保障公民作为“人”所享有的尊严和权利，体现了现代宪法的核心价值理念。经过我国法治建设不断的发展和完善，我国法律分别从实体和程序两方面对我国公民的各项权利给予了实质的保障。

　　三、 行政执法人员应当具备的执法意识

　　行政执法人员应当具备“依法治国”、“人民主权”、“尊重和保障人权”的宪法观念，这些宪法观念在行政执法领域，具体体现为以下执法意识：“法治意识”、“服务意识”、“责任意识”和“程序意识”。

　　（一）法治意识

　　法治是相对于“人治”来说的，行政执法人员应当具备法治思维，摒弃人治思维，树立宪法法律至上理念，纠正“权大于法”的错误思想，增强“权服从于法”的理念。在当前形势下，行政执法人员尤其要牢固树立“法定职责必须为，法无授权不可为”的法治意识，杜绝不作为、乱作为。

　　党的十八届四中全会《决定》指出：“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。”法治政府是职权法定的政府。在宪法和行政法意义上，职权法定通常是指任何行政权的来源与行使都必须具有明确的法律依据，否则越权无效。法律赋予行政机关何种职权，通过“权力清单”予以明确。明确权力清单，就是明确非授权即禁止的原则，最大限度防止政府的越位、缺位与错位。权力清单制度一方面有利于明确本部门职责，划清与相关部门的职责权限，减少推诿与争权现象，以维护相对人的合法权益。另一方面，权力清单使权力在阳光下运行，接受公民监督，消除权力设租和寻租空间。行政执法人员要按照职权法定原则进行执法活动，运用法律思维法律方法解决问题，严格按照法律规定的权限和程序执法，在依法行使自由裁量权时，按照裁量标准，做出符合法律目的的裁量，坚持信息公开，保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权、监督权，杜绝执法腐败现象。

　　（二）服务意识

　　“主权在民”是近现代政府的政治原则，政府权力既然来源于人民权利，它就应该为人民服务，受人民监督。因此，行政机关执法人员必须认识到自己在职务行为中行使的公共权力，是全体人民通过宪法和法律赋予的。政府只是人民的公仆，而不是他们的主人，要祛除官本位思想，以敬畏之心对待手中的权力，严以用权。现代政府是法治政府，同时也是服务型政府。作为新的治理模式，服务型政府行政理念上必然要体现“以人为本，服务至上”的思想和原则。行政执法人员必须以民众为本，加强利民与便民意识，严格规范公正文明执法，以维护公民和其他社会主体的正当权益。

　　服务是政府的本质，服务理念应贯穿于政府所有行为中。按照把国家行政分为秩序行政和给付行政的分法，可以说服务理念不仅应体现在给付行政中，也要体现在秩序行政中。例如，“非强制性方式的运用优先于强制方式的运用”这一原则，就是服务理念的体现。《行政强制法》第5条明确规定：采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。又如，在执法人员在适用行政处罚的时，分析行政相对人违法的事由，并且帮助行政相对人积极纠正违法行为，使行政相对人既纠正了违法行为，同时找到了彻底解决问题的办法，正真做到不是为了处罚而处罚。还有行政强制中的催告制度，代履行的收费遵循合理成本，加收的滞纳金不得超过行政处理决定的额度等具体制度都体现了服务理念。

　　（三）责任意识

　　行政执法人员必须牢记“有权必有责，用权受监督”。法治政府也是责任政府，是权责统一的政府。对公民来说，有权利必有义务，对行政机关来说，有权力必有责任。与权力清单配套的是“责任清单”，执法人员必须采取积极的措施和行动依法履行权力，任何违反法定义务的不作为和乱作为的行为，都必须承担相应的法律责任。行政执法机关要全面落实行政执法责任制，提高行政执法水平。

　　“有权必有责，用权受监督”，行政人员要接受党纪监督、行政监察、审计监督、司法监督和国家机关内部各种形式的纪律监督，以及人大、政协、社会公益团体和公民的监督。随着全面深化改革的推进，通过完善党纪法规，以及对党纪法规的严格落实，行政权的制约机制正在逐步健全完善。因此，作为执法人员必须牢牢树立起责任意识， “有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法必追究。”自觉接受来自各方面的监督，使自己的行为不游离于法律之外，依法正确行使职权。

　　（四）程序意识

　　程序是相对实体而言的，是得到结果的形式和手段，程序常被称作看得见的正义，没有程序的保障，就不可能有真正的公平正义。在我国的法制建设进程中，过去有重实体法、轻程序法的问题，法律工作者以及公民对程序法的意识也较淡薄。随着我国法治建设的不断进步，尊重和保障人权的法治观念不断增强，法律程序越来越受到人们的重视。但是，总的来说，与建设社会主义法治国家的目标相比，人们的程序法治意识急待增强，尤其是行政机关及其工作人员的程序意识还需加强。行政执法是与行政相对人的合法权益最直接相关、最经常性的管理活动，因此执法人员必须做到主体合法、内容合法、程序合法，以避免对行政相对人的合法权益造成侵害。作为一线执法人员，更应当加强程序意识，一方面，规范的程序是公正的内容和结果的基础和保障，在维护社会公共利益的同时，能够尊重保障相对人的权利，做到规范严格公正文明执法。另一方面，规范的程序可以有效的监督和制约国家的权力，可以预防行政执法人员权力滥用，督促执法人员按照法律要求做到公正、公平、公开，推进执法结果合法化和公正化。例如行政执法过程中的听证会和当事人陈述事实、申辩理由，既保障了行政相对人权利的实现，同时体现了参与行政、合作行政的现代理念。

　　另外，行政机关要加强程序制度建设，细化执法流程，明确执法环节和步骤，以有利于执法人员在程序方面有章可循。建立行政裁量权基准制度，严格规范裁量权行使。健全行政执法调查规则，规范取证活动。执法人员应按照执法流程进行执法，处理违法行为的手段和措施要符合比例原则，尽量减少或者避免对当事人权益的损害。坚持文明执法，杜绝粗暴执法，严格按照各法律法规规定的程序执法，使公民、法人和其他组织的知情权、参与权、监督权得到保障。