日本消费者法治建设经验及对中国的启示

来源：网络 时间：2022-03-19

［提　要］日本消费者保护政策以 《消费者基本法》为依据，形成了各部门、各社会团体和各级地方政府共同参与的全方位、多层次的消费者法治体系，卓有成效地保护消费者。日本消费者保护的法治经验对于我国有重要的启示。在修改 《消费者权益保护法》的今天，我国应当借鉴这些经验，采取具体措施，全面建立并完善有中国特色的保护消费者权益的法律体系。

［关键词］消费者　保护　日本　法治　启示。

《消费者权益保护法》（以下简称 “消法”）在实施了 ２０年之后，全国人大常委会于 ２０１３年４月在第十二届第二次会议上讨论其第一次修正案。“消法”修正案增加了反悔权、精神损害赔偿、惩罚性赔偿等一系列新的保护消费者的制度，但仍存在一些不足，特别是消费者法治建设尚未达到完备的程度。“他山之石，可以攻玉”。本文研究日本消费者法的立法经验，并为我国修改 “消法”，完善消费者法治建设提出借鉴的意见。

一、日本消费者法的立法进程和主要法律。

（一）日本消费者法的立法进程。

日本的消费者法以 《消费者基本法》为中心，形成了比较完备、完善的消费者法治体系。

１。日本消费者法的演变。

战后日本在上个世纪 ５０年代后期至 ６０年代进入经济高速发展期，随着资本的高度积累、企业垄断和市场竞争的加剧，单纯追求经济利益而严重损害消费者权益的事件层出不穷。尤其是１９６０年发生的假牛肉罐头事件直接推动了 《药品法》（１９６０）、《分期付款销售法》（１９６１）、《不当赠品类及不当标识防止法》（１９６２）的制定。１９６５年以后，在迅速崛起的汽车行业存在大量缺陷汽车问题，引发了众多的消费者投诉。为维护正常的社会经济秩序、保护消费者权益，相关法律大量出台。由于受到西方消费者运动和现代消费者权益保护理论形成的影响，尤其在美国总统肯尼迪倡导的消费者 “五权”，即消费者有获得 “安全保障权”、“被告知权”、“自由选择权”、“申述意见权”及 “索赔权”的背景下，日本国会于 １９６８年通过并正式颁布了 《消费者保护基本法》，加速了日本消费者运动的发展。

上个世纪 ７０年代，由于出现果汁饮料标识问题 （１９７１），日本加快了对 《食品卫生法》

（１９７２）、《赠品标识法》 （１９７２）的修改；针对出现的非法传销问题，制定了 《上门销售法律》

（１９７６）和 《无限连锁链防止法》 （１９７８）。８０年代，日本的食品添加物问题被曝光，以及高利贷、信用、多重债务人信用等问题，催生了规制放债业务等相关法律的制定 （１９８３）和 《分期付款销售法》的修改 （１９８４）。从 ９０年代起，日本与缔约、解约相关的纠纷增多，网上交易的相关问题增多，制定了 《产品责任法》（１９９４）、《不动产特定共同事业法》（１９９４）、《金融体系改革法》（１９９８）、《住宅质量确保促进法》 （１９９９），并修改了 《上门推销法》和 《分期付款销售法》（１９９９），以及 《贷款行业规制法》 （１９７３年制定，２０１２年最终修订）、《出资法》 （１９５４年制定，２００６年最终修订）、《利息限制法》（１９９９）等。

２０００年以后，日本先后制定了 《上门推销法》（后改为 《特定商业交易法》，２０１２年最终修订）、 《分期付款法》 （２０００）、 《消费者合同法》 （２０００）以及金融商品的销售等相关法律（２０００）。随着网上交易相关问题日渐增多，也促成了 《电子合同法》 （２００１）和 《供应商责任限制法》（２００１）的制定。这一阶段日本也曾出现所谓的 “铃响即挂的电话诈骗”案件，为此制定了 《垃圾邮件防止法》（２００２）。①。

２。日本 《消费者基本法》的修改。

日本消费者保护政策以 《消费者基本法》②为依据，规定了国家、地方政府和经营者各自应当承担的责任及消费者的权利和地位，形成了各部门、各社会团体和各级地方政府共同参与的全方位、多层次的消费者保护体系。其中，国家负责制定和实施有关保护消费者的方针政策，地方政府则根据国家政策进一步制定和执行适用于该地区的具体政策，经营者则应遵守相关政策，进行自我规制，确保安全、合理地提供商品和服务。

日本的 《消费者保护基本法》 （１９８８年）是日本保护消费者权益的基本法律依据。随着时代的发展，为应对更多新的情况，２００３年经过第 ３５届消费者保护会议及第 １９届国民生活审议会讨论，于 ２００４年进行修法，修改为 《消费者基本法》。此次修法的主要特点，是对消费者的定位由过去的被保护的消费者转变为自立的消费者，从侧重保护到 “帮助其自立”，从偏向于保护弱者到 “照顾到不同消费者的年龄和特点”，明确了消费者政策的理念、行政机关和经营者的责任以及消费者发挥的作用等，同时也探讨了相关政策的制定、投诉的处理、纠纷的解决和体制的改革等相关问题。

日本的这次修法，主要是出于认为消费者不再只是被政府庇护的对象，而是权利的主体，表明了对消费者的 “行政保护”开始向 “行政支援”转变。修改前的 《消费者保护基本法》要求政府按照经济社会的发展，制定、实施消费者保护政策，积极介入市场，保护消费者。修改后的《消费者基本法》把消费者自立作为基本理念，认为消费者政策的推进必须以 “尊重消费者的权利”和 “支援消费者的自立”为基本原则，并在 “满足消费生活需要权”和 “确保健康生活环境权”的基础上，明确了安全的确保、选择机会的确保、信息的提供、教育机会的确保、受害消费者的救济和消费者意见的反映等 ６项基本权利。

（二）现行日本消费者法的主要法律③。

日本的 《消费者基本法》是基础性法律，仅对国家、地方公共团体和企业的基本责任进行规定，与其他法律如 《反垄断法》、《访问销售法》、《关于特定商品等委托交易合同的法律》以及一系列直接的、间接的保护消费者的法律、法规，共同形成了一个有机的法律体系。该法还建立了完整的产品质量保证体系和消费者权益保障机制，规定了产品 “召回”等制度。

日本的 《消费者合同法》④的最大特点，是强化消费者的特殊身份，给予消费者在交易中有利的地位，使消费者和经营者在交易关系中更加平等，以减少消费交易中的侵权现象。同时设定了新的规则，能更好地解决消费者合同争议。当消费者被合同内容误导或受到企业某些行为的误导时，该法案能够促使消费者免受该合同的约束，并宣告对消费者不公平的合同条款归于无效。该法规定不当的劝诱行为构成侵权行为，包括虚假陈述、提供确定性判断、不告知有损利益的事实、上门推销不肯告辞、阻碍消费者离去等，应当承担法律责任。规定使用不当的合同条款也构成侵权行为，包括经营者的损害赔偿责任免除条款、消费者支付违约金等的预设条款、单方损害消费者利益的条款等，应当承担法律责任。

日本的 《产品责任法》⑤规定，缺陷产品造成人的生命、身体或财产受到损失，受害者可以对制造公司等请求损害赔偿，有效防止损害消费者及救助受害的消费者，旨在提高国民生活的水平，促进国民经济的健全发展；实施包括健全替代争议处理程序、强化收集与提供产品瑕疵信息以及产品安全教育的改进等多项措施；使消费者、政府、商家三者之间的权利和义务关系变为消费者和商家之间的关系，体现了私权自治原则，简化了索赔程序，提高了商家的责任。

日本的 《无限连锁链防止法》⑥是为了规制日本的直销活动设立的。所谓 “无限连锁链”就是传销，是指贡献金钱物品的参加者无限地增加，最初加入的成员的位次在先，以后参加者以两倍以上的倍率连锁式和阶段式的递增，后来参加者的位次根据其参加的顺序排在后面。位次在先的成员从位次在后的成员所缴纳的金钱中得到高于自己所贡献的金额或数量的金钱物品。“无限连锁链”是指以上所述为内容的金钱物品的分配组织。由于 １９６５年日本内村健一在熊本市成立的 “天下一家会”进行金字塔式传销活动，造成了恶劣影响，促进了该法的出台。

日本的 《公益通报者保护法》⑦是保护告密者的法律，对于职场上发现了一定的犯罪行为，通报劳动机构内部、管辖行政机关、媒体、消费者团体等机构者予以保护，严禁企业和团队对通报者进行解雇或其他不利处分。

日本的 《个人信息保护法》是以个人信息的有效利用与个人信息保护为宗旨，确立了个人信息保护的基本原则及方针，明确了国家及地方公共团体的责任义务以及使用个人信息的企事业应遵守的义务。日本个人信息保护的法律体系主要包括三个部分：（１）规定国家基本法 《个人信息保护法》⑧，体现了立法的基本理念、国家及地方公共团体的责任义务和政策以及基本方针的制定等，同时规定了获取个人信息的经营者的义务等； （２）对民间部门的规定，主要采取主管大臣制，制定了针对各个经营领域的不同方针；（３）对公共部门的规定，包括 《行政机关所持有之个人信息保护法》、《独立行政法人所持有之个人信息保护法》、《各地方公共团体制定的个人信息保护条例》等法律、法规。⑨。

日本在 ２００９年通过了消费者厅相关三法案，包括 《消费者安全法》、《消费者厅及消费者委员会设置法》、《消费者厅设置法案的实施相关的法律整合法》。《消费者厅及消费者委员会设置法》属于组织法，主要规定了消费者厅作为内阁府设置机构的主要任务、掌管事务，并设置了消费者委员会，作为政府的监督、咨询机构。《消费者安全法》和 《相关的法律整合法》属于作用法。《相关的法律整合法》将过去由各省、厅管理的标识、交易、安全等相关法律改为由消费者厅移管、共管，包括与标识有关的法律如 《赠品标识法》、 《日本农业标准法》、 《食品卫生法》等，与交易有关的法律如 《特定商业交易法》、《特定电子邮件法》、《贷款业法》、《分期付款销售法》、 《住宅建设业法》、 《旅游业法》等，与安全有关的法律如 《消费者生活用品安全法》等。《消费者安全法》规定各都道府县必须设置消费生活中心，明确了基本方针的制定、地方自治体的事务 （意见咨询、调解等）、消费者事故相关信息的收集、消费者受害的防止措施（公布、措施要求、对经营者的劝告、命令等）。⑩二、日本消费者法治体系的基本特色。

经过五十多年的建设，日本已经形成了比较完善的消费者法治体系。其基本特色有以下几个方面：

（一）建立强大的行政指导。

日本的消费者制度最大的特点，是以强大的行政指导为中心，政府依据法律、法规对企业以及消费者团体进行指导。行政指导是行政机关在其所管辖事务的范围内，对于特定的人、企业、社会团体等，运用非强制性手段，获得相对人的同意或协助，指导行政相对人采取或不采取某种行为，以实现一定行政目的的行为，通常采用说服、教育、示范、劝告、建议等非强制性手段和方法。地方消费者保护机构经常举办有利于启发消费者自主意识的讲座和展览，搜集和提供消费者信息，处理与消费生活有关的咨询和投诉以及进行商品检测。政府坚持 《消费者基本法》规定的基本理念，即 “对消费者提供必要的信息及教育机会”是消费者应当享有的权利，指明消费者应当努力学习有关消费生活的必要知识，收集必要信息，开展自主、合理的行动；提出国家及地方公共团体应当充实有关消费生活的教育活动。日本重视在学校、地方、职场、家庭等场合开展体系化、综合性的消费者教育启发活动，具体内容涵盖了食品、法律、环保、金融、媒体认知等各个领域。教育对象遍布各个年龄层，旨在培养远离受害和事故的、成为消费经济主体的以及为解决社会性课题做出贡献的消费者。

（二）制定周密的 “消费者基本计划”。《消费者基本法》作为消费者政策的基本理念，提出了 “对消费者权利的尊重”及 “对消费者自立的支援”，同时作为具体实现该基本理念的手段，政府制定了长期贯彻的消费者政策大纲即 “消费者基本计划”。日本政府为实现推进消费者政策的计划性和一体性，在 ２０１０年 ３月 ３０日的内阁会议上确定了 “消费者基本计划”（该计划是第二代计划，第一代计划制定于 ２００５年 ４月８日）。“消费者基本计划”以２０１０年４月到２０１５年３月的５年间为对象，总论写明了 “消费者基本计划”制定的宗旨、消费者政策的基本方向、 “消费者基本计划”的验证、评价、监督。

分论提出各府省厅等应着力推进的 １７１项具体对策。“消费者基本计划”规定的消费者政策的基本性框架和主要课题包括：对消费者权利的尊重和消费者自立的支援；与地方公共团体、消费者团体等联合协作，确保提高消费者政策的有效性；对经济社会发展的对策。

（三）实行卓有实效的消费者团体诉讼制度。

消费者团体诉讼制度是允许特定的消费者团体享有对经营者不正当行为提出请求停止侵害权，其目的在于抑制经营者的不法行为，保护消费者。该制度创设于 ２００６年 《消费者合同法》修改后，从 ２００７年 ６月开始实施，２００８年进行修改。《赠品标识法》、《特定交易法》也分别于２００９年 ４月 １日和同年 １２月 １日引入该制度，对 “误解为优质”、“误解为有利”的不当标识及特定商业交易的不正当行为也可以请求停止侵害。

经营者对不特定且对多数的消费者进行 《消费者合同法》第４条第１项到第３项规定的不正当劝诱行为，或者请求履行该法第 ８条到第 １０条规定的有不正当合同条款的合同，或者实际履行以及有可能履行该承诺的意思表示时，适格消费者团体有权请求停止或预防该行为的发生，或者请求对该行为的停止或预防采取必要措施 （第 １２条），进行团体诉讼，维护消费者权益。如果以谋求该适格消费者团体或第三人的不正当利益，或者以加害该请求涉及的对象为目的时，不能提起消费者团体诉讼。对于适格消费者团体的认定由日本内阁总理大臣进行。

（四）设置周到的消费者生活咨询制度。

日本的独立行政法人国民生活中心是致力于稳定及提高国民生活质量，在提供与国民生活相关的信息及进行调查研究的同时，依照 《独立行政法人国民生活中心法》 （２００２年）解决重要的消费者纠纷。国民生活中心及全国消费者生活中心等受理的咨询案件，根据日本全国消费生活情报系统 （简称 ＰＩＯ－ＮＥＴ，ＰｒａｃｔｉｃａｌｌｉｖｉｎｇＩｎｆｏｒｍａｔｉｏｎＯｎｌｉｎｅＮｅｔｗｏｒｋ）掌握的有关产品事故的消费生活咨询案件，２００８年为 １２１０９件 （约为总咨询数量的 １３％），其中产生损害扩大的案件有６５９９件 （约为总咨询数量的 ０７％）。从 ２００９年 ９月国民生活中心公布的情况来看，２００８年国民生活中心及各地消费生活中心受理的有关消费者合同的消费者生活咨询共有 ９４７６２３件，其中关于 “销售方法”咨询案件有 ３６８１０４件，关于 “缔约、解约”的有 ７５９２８８件，此外还有大量关于经营者的 “不当劝诱”和 “不当合同条款”等不正当营销方法的咨询案件。

（五）配置合理的消费者行政及相关机构。

１。国家体制———消费者厅及各相关省厅和消费者委员会。

２００９年 ９月 １日 《消费者厅及消费者委员会设置法》开始施行，消费者厅、消费者委员会正式成立，直属于内阁府，主要负责实施保护消费者的各项法规以及行政管理工作，统一承担原先由各相关省厅分别管辖的有关消费者权益保护的各种行政事务，包括产品事故的原因调查以及防止同样问题再次发生等。消费者厅为解决消费者问题设立了规划调整消费者行政的职能部门和负责执行特定商品交易法、奖品标识法等法令的事务部门。日本厚生劳动省等已将诸如食品标识业务和特定保健食品的管理等工作，全部移交消费者厅负责。日本的消费者委员会是内阁府下设的独立第三方机构，其地位相当于内阁府的审议会，负责监督消费者厅及与消费者行政有关的各中央省厅，独立调查审议与消费者权益保护有关的各种事务，对于内阁总理大臣、消费者厅长官及各相关省厅的主管大臣提出的与消费者行政有关的各种问询提供解答和建议。

２。地方公共团体体制———消费生活中心。

根据日本消费者安全法的规定，为了接受消费者的投诉、咨询、建议及各种信息反馈，各都、道、府、县都必须设置消费生活中心，下属的各市、町、村也负有努力设置消费生活中心的义务。截止 ２０１２年 ４月 １日日本全国设立了 ７２１处消费生活中心，各市、区、町、村 （除政令市外）设立消费生活咨询窗口 １６０３处 （设置率 ９３１％）。

这些消费生活中心每周至少开放咨询窗口 ４天以上，配备具有专业知识和经验的人员进行接待，接受消费者投诉意见，开展消费行为指导等工作。自 ２０１０年 １月起日本政府还开通了一条全国通用的消费者热线，可直接连接到各地方的消费生活中心。

３。独立行政法人国民生活中心。

随着经济环境的变化，日本的消费者政策也正逐步集中于改善消费环境、提高消费者自我保护能力等方面。日本国民生活中心是政府性组织，最初作为特殊法人设立于 １９７０年 １０月，２００３年 １０月根据 《独立行政法人国民生活中心法》重新组织并成立了独立行政法人国民生活中心，负责与全国各地方消费者中心合作，收集分析消费信息、开展产品伤害调查、提供消费行为咨询、进行商品检测、开展教育研修、警示通报说明、调解相关纠纷等。

４。经合组织消费者政策委员会。

经合组织消费者政策委员会 （ＯＥＣＤ／ＣＣＰ，ＣｏｍｍｉｔｔｅｅｏｎＣｏｎｓｕｍｅｒＰｏｌｉｃｙ），于 １９６９年 １１月由联合国经合组织设立，在消费者政策委员会上各加盟国探讨消费者问题，致力于在消费者政策领域强化和发展加盟国之间的合作，也为各国消费者政策的进步作出贡献。

５。民间机构和团体一般社团法人全国消费者团体联络会瑏瑧旨在确立并保护消费者的权利，联络全国消费者组织协同合作，促进消费者运动。截止 ２０１２年 １０月其成员包括 ２４个消费者组织的中央团体等及 ２３个地方消费者联络组织，例如公益社团法人日本消费生活顾问与咨询协会、财团法人日本消费者协会、消费者联盟、日本生活协同组合联合会、全国消费者协会联合会及各地消费者团体联络会等。其中，公益社团法人日本消费生活顾问与咨询协会 （ＮＡＣＳ）瑏瑨是 ２０１１年 ４月新公益法人制度施行后第一个被认定为公益社团法人的消费者团体，作为日本最大的消费生活相关的专家集团指导着日本的消费生活。日本消费者协会瑏瑩是 １９６１年 ９月成立的公益法人，旨在开展消费者启发活动，提供必需的法律、制度相关知识和改善生活的各种信息，培养该领域的优秀人才，提高消费者行为能力等。而消费者联盟是于 １９７４年 ５月成立的民间组织，２００６年成为特定非盈利活动法人，通过调查研究向一般消费者提供相关统计信息，向相关政府部门进言献策，并监督企业侵犯消费者权益的不法行为。

三、我国建设完善的消费者法治体系应当突出解决的几个问题。

日本消费者法制建设的上述特点，恰好都是我国消费者法治建设的弱项。对此，应当借助“消法”修法的机会，借鉴日本的经验，建立卓有成效的消费者法治体系。

（一）建立完善的消费者保护法律体系。

比较中国和日本的消费者法治建设，最基本的差距在于，日本有完善、完整的消费者法体系，而我国消费者法内容单一，只有一部 “消法”，没有形成体系。

日本的消费者法治建设是从１９６０年开始的，至今已经有５０多年的历史，建立了以 《消费者基本法》为核心，众多法律共同组成的消费者法律体系。５０多年中，日本在制定了 《消费者基本法》之外，每逢发生重大的消费者事件，立法者都会制定相应的法律作为应对措施，并且不断修改直至完善。经过 ５０多年的积累，日本已经形成了今天的消费者法制成果，能够充分发挥保护消费者的法律功能。

对比起来，我国自从 １９９３年制定 “消法”之后，２０年来，并没有增加新的消费者法，也没有对 “消法”进行过修改、补充，直至目前才进入修法程序。应当说，我国 “消法”属于消费者基本法的性质。顺应我国消费者保护的实践，应当相应制定有关的消费者保护的部门法或者单行法，形成以 “消法”为核心的、完善的、完备的消费者保护法律体系。对于消费者保护的基本法，也应当不断修订、补充，使其不断完善，以更好地保护消费者。可是，面对我国比比皆是的消费者被侵害的重大、突发、受害人众多的案件，例如 “大头娃娃案”、“三鹿奶粉案”、“地沟油案”、“苏丹红案”等，不仅没有一次像日本那样制定紧急应对法，而是以不变应万变，一部法律打天下；而且一打就是 ２０年，“消法”未作任何修改。这种立法的 “稳定”，不适应消费者运动瞬息万变的形势，不利于保护消费者，不是正常的立法。

我国的消费者立法应当借鉴日本以及其他各国的立法经验，立法机关应当贴近社会生活，顺时应势，发现和反映消费者运动的实际需要，及时制定新的法律，而不是脱离实际，闭门造法。

在保持消费者基本法稳定的基础上，随着消费者保护的需要和典型事件的发生，不断制定切合消费者保护实际的单行消费者法，应对具体问题，保护好消费者权益。长期积累，形成完整、完备的消费者法律体系，使其在国家法律体系中具有更重要的地位，能够发挥更大的作用。

（二）制定完善的消费者发展计划。

消费者法制建设的一个重要环节，是制定先进的、卓有成效的消费者发展计划。目前，我国消费者保护着重于立法和救济，缺少基本的消费者发展计划，缺少必要的教育和引导。日本政府在消费者法治建设中，以 《消费者基本法》规定的对消费者权利的尊重及对消费者自立的支援基本政策精神为依据，制定作为具体实现该基本理念手段的 “消费者基本计划”，作为长期贯彻的消费者政策大纲，规定消费者基本计划的宗旨、政策基本方向，引导消费者认识自己的权利，保护自己的权利。

缺少对消费者教育和引导的消费者法治，是不完备的消费者法治。原因在于，消费者法只强调对消费者赋权和侵权的救济，是就事论事的法治，是头疼医头脚疼医脚的法治。只有制定完善的消费者发展计划，不仅使立法和救济跟上时代要求，更要引导、启发尊重消费者权利、对消费者行动进行行政支援、促使消费者自立和勇于保护自己的权利，指明消费者应当努力学习有关消费生活的必要知识，收集必要信息，开展自主、合理的行动；提出国家及地方公共团体应当充实有关消费生活的教育活动，让保护消费者成为社会的共识，并且调动一切必要手段保护消费者，才能建成完善的消费者法治。我国应当借鉴日本政府的经验，像制定和实施国民经济发展五年计划一样，制定消费者发展的五年计划，或者把消费者发展计划纳入国民经济发展五年计划之中，以政府的强制力推广实施，必将改变依靠 “消法”单打独斗的局面，对消费者运动的发展发生重大影响，真正实现政府保护消费者的职能，实现社会尊重消费者的目标。

（三）设置强大的消费者行政。

《“消法”修正案 （草案）》第一次审议稿第 ３２条 （原第 ２８条）规定的是消费者行政，其内容没有修改，仍是各级工商行政管理部门和其他有关行政部门是消费者保护的主管机关，实行分散管理，“在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益”。这样的消费者行政被称作 “九龙治水”，其缺陷在于：第一，九龙治水没有首领，因此等于没有行政机关主管，各部门自行其是或者不行 “其事”；第二，确定的法定消费者保护机构是工商行政管理部门，地位低，且消费者保护机构仅仅是内设的一个司、处、科、股级的机构，没有独立的地位，充其量是一条 “小蛇”，无力协调 “九龙”；第三，缺少必要的监督咨询机构，即使依法成立消费者协会，在 “官本位”的政治格局下，只能完全听命于工商行政管理部门的指挥棒，不得脱离政府领带而 “造次”；第四，组织机构人员奇缺，国家工商行政管理总局的消费者保护局仅有 １５个编制，其他各级地方的消费者保护机构的编制更少，不能胜任保护消费者的需要。

日本政府为不断适应日本国情及社会的发展，及时采取新的对策，建立相当高规格的消费者行政机构，比起中国 “九龙治水”的消费者行政，能够更积极、更高效地处理好消费者与经营者的关系，保证社会的稳定发展。借鉴日本设置消费者厅，以及消费者保护以行政指导为中心的经验，我国消费者权益保护法应当废止 “九龙治水”的消费者行政模式。我们的意见是：第一，将国家食品安全委员会改造为消费者安全委员会。为了应对食品安全的急迫需要，国家及时建立了食品安全委员会，全面领导食品安全问题。这是一个应急的办法。食品安全也是消费者安全。

与其建立一个食品安全委员会，毋宁改造成为一个消费者安全委员会，由国务院副总理作为主任委员，领导全国的消费者保护工作，协调各部委的保护消费者的行动。如此改造，既不需要增加新的编制和官员，又能够全面领导和协调消费者保护问题，是一个最佳的选择。第二，建立消费者主管部门。“消法”应当在 “消法”修正案第 ３２条明确规定中央政府建立消费者部，或者确定由一个部主管这项工作，在部的名称上标明 “某某与消费者部”，强化消费者行政的地位和权力，结束 “九龙治水”的消费者行政。第三，明确规定消费者部或者 “某某与消费者部”的行政编制，借鉴日本消费者厅 ２１０余人编制的经验，为消费者行政部门增加编制，改变目前消费者行政的软弱、无力的状态。第四， “消法”修正案应当规定地方各级人民政府设置相应的机构，并设置消费者保护官，有权力直接解决消费者保护的具体问题，制裁违法经营者。

（四）建立强有力的消费者团体和组织。

《“消法”修正案 （草案）》第一次审议稿关于消费者组织性质的规定，没有进行修改，第３６条 （原第 ３１条）仍然坚持 “消费者协会和其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会团体”的规定，只是在第 ３７条 （原第 ３２条）增加规定了消协的 “引导节约资源和保护环境的合理消费，提高消费者维护自身权益的能力”、“参与制定有关消费者权益的法律、法规和强制性标准”以及 “依照本法提起诉讼”的职能的规定。这样的修改是不够的。鉴于我国消费者协会的地位不高、力量不足、职能不强等现状，修正案应当进行更大力度的修订：第一， “消法”修正案应当将消费者协会的名称改变为消费者保护委员会，确定其更高的社会地位；第二，“消法”修正案应当特别赋予消协或者消保会以监督政府消费者行政的职能，改变消协或者消保会在工商局消费者部门指导下工作的现状，而应当成为政府消费者行政的监督者和咨询机构，有权监督政府消费者行政的行为，提出加强消费者行政的建议，改变消费者行政与消协或者消保会的 “父子”关系，使之真正成为代表消费者、维护消费者权利、监督政府消费者行政的社会团体；第三， “消法”修正案不仅应当维持原第 ３２条第 ２款关于“各级人民政府对消费者协会履行职能应当予以支持”的要求，更要明确各级人民政府应当保障对消协或者消保会必要的活动经费资金；第四，“消法”修正案应当明确规定鼓励设立其他消费者组织并开展工作，改变消协或者消保会单打独斗的孤立局面。

（五）全面开展消费者保护咨询。

相比之下，我国的消费者保护咨询显得更为薄弱。首先，我国的消费者咨询集中在 “３·１５”一天，在消费者日这一天，各地消费者协会都会走上街头，接待消费者的咨询，但是消费者日一过，不再有普遍的消费者咨询。其次，在消协之外不存在专门的消费者咨询机构，而消费者协会的人员编制、工作职能等使其无法应对庞大的、数量极多的消费者咨询。由于缺乏必要的消费者咨询，消费者受到损害无法获得及时、有效的咨询，更多的受害消费者只能忍气吞声，“咽下这口气”，不了了之。这样的消费者咨询现状不能适应我国这样一个消费者大国、侵害消费者问题严重的现实需要。

“消法”修正案应当在消费者行政的条款之下，规定设立具有独立法人资格的全国性消费者咨询机构，各地普遍建立消费者咨询中心。由政府拨款建立，类似于日本的国民生活中心那样，致力于稳定及提高国民生活质量，对消费者提供及时、有效的咨询服务，引导消费者正确行使权利，保护自己的权利。

（六）全面开展消费者团体诉讼。

根据日本的经验以及其他国家和地区的经验，适格的消费者团体开展团体诉讼，是维护消费者合法权益的最佳的诉讼手段。《“消法”修正案 （草案）》第一次审议稿尽管增加了消协 “依照本法提起诉讼”的职能，但这里所称的提起诉讼是指新修订的 《民事诉讼法》第 ５５条规定的公益诉讼，而不是指团体诉讼。《民事诉讼法》第 ５２条和第 ５３条分别规定了代表人诉讼和集团诉讼制度，但并没有规定消费者组织提起消费者团体诉讼的职能，消协或者其他消费者组织无法依照这样的规定，向法院提出团体诉讼。而且在司法实践中存在为了 “维稳”而不得适用代表人诉讼和集团诉讼的不成文规定，限制当事人诉讼权利的做法。因此，对于那些损害众多消费者权益，而每一个人的诉讼金额较小，消费者不愿意提起诉讼维权的案件，消费者无法通过诉讼维护众多消费者的权益，不仅不能维护消费者的权益，而且放纵了侵害众多消费者权益的不法商家。“消法”修正案应当在消费者组织的起诉职能的规定中特别明确规定，消费者协会有权依照本法的规定和 《民事诉讼法》第 ５２条、第 ５３条和第 ５５条关于代表人诉讼、集团诉讼和公益诉讼的规定，向法院提起诉讼。消协或者消保会提起前两种诉讼的作用将会更大，对于维护消费者权益具有更为重要的意义，必须予以肯定。