农业国内支持与国际贸易争端：一个案例的分析与思考
来源：网络 时间：2022-03-19
2016年9月，美国通过WTO秘书处正式发起对中国的小麦、籼稻、粳稻、玉米和部分生产者补贴的诉讼。美国认为，中国政府对上述农产品及生产者在2012-2015年的补贴违背了WTO《农业协定》的相关规则以及中国加入WTO所做的承诺，导致了这些农产品在国际市场上价格大跌，进而降低了美国同类农产品在国际市场上的竞争力。经过2年多的诉讼，2019年3月1日，WTO争端处理委员会（DSB）驳回了美国对玉米补贴的诉讼，认可了美国对中国小麦、籼稻、粳稻以及生产者补贴违背了《农业协定》补贴规则，做出了对美国有利的裁决。自从中国加入WTO以来，美国对中国农产品补贴发起了14次诉讼，前13次均因为中国市场经济地位不确定而不了了之，但这次美国胜诉了。该案件所展现出来的中国农业补贴政策及计算方式与WTO规则的冲突，是值得我们警醒的。同时，面对WTO规则的束缚，我国农业补贴政策应该如何规避？本文将以本案为中心，分析中国农业国内支持政策与WTO规则的冲突以及如何避免以后冲突的发生。
一、案件的诉讼过程及争议焦点
（一）诉讼过程
2016年9月13日，美国国务院正式向WTO秘书处提出对中国小麦、玉米、籼稻、粳稻的农业补贴以及生产者补贴提出磋商要求，WTO争端处理委员会接受了美国的要求。9月29日，欧盟向WTO争端处理委员会申请加入磋商过程，得到了同意;9月30日，泰国、加拿大、澳大利亞三国也要求加入磋商进程，也得到了WTO争端处理委员同意;10月5日，菲律宾也要求加入磋商过程，并得到了同意。10月12日，中国政府致函DSB，表示认同上述国家加入中美关于国内农业支持争端的磋商过程。10月15日，美国政府认为多边磋商机制并未取得实际效果，要求DSB成立专家组来审理此案。中国政府对美国要求专家组审理表示强烈抗议。12月16日，DSB召开专家组审理前的预备会议，中国代表出席会议并坚持认为中国政府对于上述农产品补贴及农户补贴是符合WTO规则要求的，并表示要及时捍卫中国在国际贸易中的权利。面对中国强硬态度，DSB决定暂缓成立专家组。到2017年1月25日，基于美国的强硬态度，DSB决定成立专家组，开始正式受理美国诉中国国内农业支持一案。2月25日，专家组成员遴选完毕，美国政府在提交给专家组的诉求意见中表示，中国政府对于上述农产品补贴及农户补贴违背了WTO《农业协定》的要求，并违背了中国加入WTO时候的削减承诺，超出了中国应有的市场价格支持范围。中国政府表示，中国对上述农产品补贴及农户补贴是符合《农业协定》要求的，并未超出WTO规则的限制，美国对中国上述农产品的诉讼是在挑战WTO规则。
该案件进入司法程序之后，美方积极举证，中国积极应诉，经过2年多的调查取证。DSB专家组在2019年3月1日公布了裁决结果，驳回美国对中国玉米补贴及玉米生产者补贴的诉求，支持美国对中国小麦、粳稻、籼稻补贴及生产者补贴的诉求，认为中国在这三种农产品补贴方面违背了WTO规则，对国际农产品市场价格造成了较大的扭曲，损害了其他贸易伙伴的合法权益。
（二）争议焦点
该案件涉及到的国际法条文包括WTO制定的《关于争端解决规则与程序的谅解》（DSU）中的第1条、第4条;WTO《农业协定》中的第19条以及《1994年关税与贸易总协定》的第22条。美国国务院最初向WTO秘书处提出的磋商请求，就是依据上述法律条文而提起的。美国的诉求是，中国政府对于上述几种主要农产品的补贴及农户补贴违背了《农业协定》的要求，简而言之，即中国政府对于这几种农产品提供的补贴超过了《农业协定》综合支持量（AMS）中的承诺水平，中国AMS的微量允许是8.5%。那么，美国对中国玉米、籼稻、粳稻、小麦等特定农产品补贴诉求，实际上就是认为中国对这些特定农产品补贴超过了该类农产品一年生产总值的8.5%，故违背了《农业协定》的规定。为了佐证其诉求，美国政府向DSB提交了中国政府从2001-2015年间出台的各项国内农业支持的法律法规及政策文本，包括每年的中央1号文件、国务院关于农业改革的各项规定，特别是我国政府关于粮食收购、流通等领域的法规及政策，以及地方政府关于实施中央政策各项实施意见。这些均成为美方控告中国农业补贴违背WTO规则的主要证据。
二、WTO规则对中国农业国内支持政策的要求及中国具体实施情况
（一）WTO规则对中国国内农业支持的要求
1、中国政府国内农业支持的内容与规范必须要遵守WTO《农业协定》对于所有成员国的一般性要求。这些一般性法定义务主要涉及到1993年乌拉圭回合谈判达成的农业补贴削减承诺13个具体方面，包括21个法律条文以及5个相关附件，特别是《农业协定》中第6、7两条。就《农业协定》对国内农业支持的要求，农业补贴措施可以分为两类：一是不会扭曲生产及市场的“绿箱”及“蓝箱”政策;二是可能会引起市场扭曲的，需要各国做出削减承诺的“黄箱”政策。美国诉中国农业国内支持这个案件，正是指控中国政府违背了WTO的“黄箱”政策，控告的法律依据就是《农业协定》。
对于中国国内农业支持幅度而言，在农业支持总量方面不能超过综合支持量允许的范围。换言之，特定农产品的“黄箱”支持不能超过该产品一年产值的8.5%，非特定农产品“黄箱”支持不能超过国内年度农业生产总值8.5%。如果超出了8.5%，就需要削减，也就是违背了《农业协定》的要求。 2、中国在2001年加入WTO的时候，向WTO秘书处提交了《中国加入世界贸易组织议定书》，该议定书是正式的法律文件，对中国具有法律效力，也是中国政府必须遵守的正式法律渊源。该议定书中对农业国内支持有如下之规定：第一，中国政府对于国内农业支持所作出的承诺及减让计划，必须要符合《农业协定》关于“黄箱”政策的要求，中国不会向任何農产品提供出口补贴;第二，中国在8年的过渡期内（截止到2009年11月9日），向中国农业部门中的国有贸易企业、民营企业以及这些企业之间的贸易提供财政支持，必须要向WTO秘书处提交信息通报，由WTO贸易政策审议机构就中国政府通报作出合规审查。
（二）中国农业补贴实际执行情况
本案件中，美国政府对中国农业国内支持政策的指控，其焦点是认为中国在2012-2015年对特定农产品支持超出了微量允许的水平。中国政府对粮食的直接补贴是从2007年开始实施的，从2007-2015年，粮食直接补贴的数据比较稳定，基本上是保持在149-151亿元之间，2016年则下降到141亿元。农资综合补贴是从2006年开始实施的，2006年的时候仅为120亿元，从2012年开始大幅度上涨，基本上稳定在1100亿元左右，2015年下降到1071亿元。农资综合补贴从增幅上看，2007-2012年之间增长幅度较大，成为我国国内农业支持最为重要的补贴。良种补贴实施于2004年，当年的补贴数额仅为29亿元，从2009年开始基本上稳定在219亿元左右。农机购置补贴实施于2004年，当年仅为1亿元，从2007年开始增长，到2015年达到了236亿元。从整体上看，中国政府实施的四类农业补贴（对非特定农产品的支持），尽管在过去的10余年时间内保持了高速增长的态势，但在年度农业生产总值中所占比例并不大，最高的是2009年，也只有3.84%，2009年以后开始下滑，到2015年仅为2.96%，并未超出AMS所规定的8.5%。
就美国起诉的内容看，认为中国对特定农产品，即玉米、籼稻、粳稻、小麦等支持超过了微量允许的标准。WTO农业委员会在2015年发布了《中国2004-2014年间国内农业支持的信息通告》，通过这几年的通告看，美国起诉的几种特定农产品的补贴也并未超出该产品年度生产总值的8.5%，基本上是保持在3-5%之间。但美国不同意中国的计算方法，认为中国对于特定农产品支持还有较多的隐性补贴，包括粮食最低收购价等。但对于粮食最低收购价，中国政府并未向WTO秘书处通报。此外，因为土地流转的原因，中国政府的补贴是发放给生产者，而不是发放给土地承包人，但在计算的时候却是按照承包人与生产者进行联合计算。基于以上种种，美国认为中方的计算方法并不令人信服，而此次DSB专家组审理意见也支持了美方的观点。
三、中美农业贸易争端产生的原因以及本案中国的应诉措施
（一）中美双方的分歧以及背后的原因
其一，美方的本次诉讼是对中国的一种报复。实际上，中美之间的农业贸易争端一直是存在的，表面看是由于特定农产品国内支持引发国际市场价格波动所致，实际上则是中美两国长期以来的农业贸易摩擦所引起的。美国之所以会发起对中国特定农产品支持的诉求，背后有美国利益集团在推动。从2013-2014年，国家质检总局和海关总署已经从美国进口的多起玉米及其制品中检测出MIR162转基因成分，仅在2014年5月份，中国海关部门就退货135.9万吨，销毁玉米制品156万吨。2016年7月，深圳海关又查获了一批来自于美国的玉米猪饲料，共计54万吨，经过检测，这部分饲料中带有我国农业部明令禁止的MON89034转基因成分，深圳海关很快就做出了退货处理。在过去的几年内，美国优势农产品不断被中国海关和质检部门退货或销毁，美国政府认为中方的行为严重损害了美国农业的利益，部分农业集团认为这是中国政府故意推行贸易保护主义的“阴谋”行为。因此，在本案2016年提出磋商之际，得到了美国部分农业利益集团的支持。
本案之所以进入WTO的司法程序，是美国政府着力推动的结果，背后带有一定的政治意图。从2013年开始，美国对华农产品出口就呈下滑态势，特别是其优势农产品包括大豆、玉米、小麦等。在美国农业利益集团看来，这是中国故意加大对特定农产品保护所导致的，破坏了多边贸易原则。因此从2014年开始，美国谷物协会、美国小麦协会等农业利益团体就不断游说美国政府要加大对中国的起诉力度。显然，美国农业利益集团游说美国政府的目的就是为了向中国施压，进而实现扩大出口并遏制中国政府减少美国出口到中国同类产品的农业补贴。美国政府在2016年起诉中国的时候，赢得了传统农业州国会议员们的大力支持。可见，诉讼背后的政治目的是明显的。
其二，中美双方在中国农业补贴统计、分类及计算上存在分歧。客观而言，WTO的《农业协定》、《补贴与反补贴协定》中对各国农业补贴做了较为细致的分类以及有明确的统计与计算方法。但我国对农业补贴的分类较为笼统，计算方法也与WTO的规定不一致。比如就良种补贴而言，我国在分类的时候是将其纳入到非特定农产品支持中，计算方法也是按照我国年度农业生产总值中的比例确定的。如果按照这个计算方法，良种补贴并未超出微量允许的8.5%的水平。但美方认为，良种补贴不能按照非特定农产品支持计算，而是应该纳入到特定农产品支持这一类中，因为良种补贴是针对特定作物而发放的，而不是基于农户或产量发放的。如果中国政府将良种补贴作为特定农产品支持，其补贴力度的总量就能够超过微量允许的8.5%的水平。美国认为中国政府这种规避WTO的做法带有较强的隐蔽性，不符合WTO关于农业补贴透明度的要求。基于此，美方认为中国政府在农业补贴分类、统计及计算方法存在较大的含混性，无法令人信服。
其三，中国农业补贴信息发布的不透明及沟通的不畅通是引发分歧的重要因素。具体而言：中国对年度农业补贴总量以及各类补贴所在比例等公开信息发布不够透明和细致。尽管中国每年都会向WTO秘书处提交国内农业支持的通报及相关统计数据，农业部每年也会公布农业补贴执行的具体数据。但客观看，这些数据一方面内容较为模糊和笼统，没有按照《补贴与反补贴协定》的要求进行细致的分类和计算;另一方面中国对农业补贴统计数据的更新较为缓慢，无法及时向WTO多边贸易伙伴公开相关数据，加深了美国对中国农业补贴不透明的固化认知。 我国地方政府各部门在执行农业补贴的时候缺乏信息沟通及协调。自从加入世贸组织以来，中国政府陆续建立了粮食直补、良种补贴、农机购置补贴以及农资综合补贴等国内农业支持体系。如果按照WTO《农业协定》的规定，这四类补贴均属于“黄箱”政策范围，均与种植面积、产量等挂钩，对生产及市场具有扭曲作用。但从实际执行情况看，上述四类补贴又不能完全归属于“黄箱”政策。国务院一再强调，这四类补贴应该直接发放到农业生产者手中，计算方法也应该与种植面积、价格、产量等挂钩。但各地政府在执行的时候为了图方便，在发放的时候直接按照土地承包登记的姓名发放到承包人手中，这就导致了在土地流转的时候，承包户因为不种地还能领取补贴。如此一来，中国农业补贴就变相成了收入支持，这实际上是一种“绿箱”政策。这样不仅降低了农业补贴的实际效果，还增加了本属于“绿箱”政策的补贴占用了“黄箱”政策的空间。这就导致了中国农业补贴空有“黄箱”之名，但并未有“黄箱”之实，实际上对生产的支持力度不如美国认为的那么大，自然对市场的扭曲程度也比较小，但美国对此并不了解。
（二）本案中国的应诉措施
第一，中国政府积极应诉，在过去两年内多次与专家组、美国政府进行沟通与磋商。在过去的两年多时间内，中国政府加强与专家组、美国政府的磋商，其目的是希望它们认可中国政府对于农业补贴的分类方式。首先，中国政府在应诉过程中，承诺以后要严格按照《农业协定》的规定，细化中国农业补贴的分类，并在四类补贴之下再进行二级分类，并作出特定农产品与非特定农产品的细分，确定各类补贴在特定农产品和非特定农产品年度总值以及年度农业生产总值中的具体比例。其次，美方认为中国对于玉米、小麦、籼稻、粳稻的最低收购价是属于典型的“黄箱”政策，本质是一种价格支持。针对这个问题，中国在应诉过程中，充分运用了《农业协定》的规则，认为如果成员国政府运用公共财政补贴来维持粮食安全或粮食储备安全，此种价格补贴是属于“免于减让”范畴。但这个“免于减让”指的是，各国政府为了保证粮食安全，可以用公共财政来支持粮食储备，但不能以最低或最高收购价的形式来扭曲市场。因此，专家组认为，中国政府对上述农产品提供的最低收购价是一种价格支持，不属于《农业协定》的“免于减让”的范畴。
第二，中国政府在应诉的过程中，向WTO秘书处提交了2011-2014年的对特定农产品支持的总量及比例等数据。中国政府提交这几年的数据，目的就是要充分利用WTO对于特定农产品支持的政策空间。美方在答辩中认为，中国政府尽管补交了这几年的数据，但之前未能通报，属于不透明运作。客观而言，中国政府向WTO秘书处提交的补贴数据及比例，确实没有违背WTO规则中微量允许8.5%的限度。但美国政府向专家组提交了中共中央、国务院历年的政策文件，并将这些政策文件中的具体内容作了细致的区分，将其中隐含的补贴内容一一列出。但这些内容，中国并未向WTO秘书处提交，在公开的数据中也没有显示。尽管中国以发展中国家的身份，向“黄箱”政策延伸空间，但美方认为中国获得了市场经济地位，不能将对特定农产品补贴计算到非特定农产品补贴上。专家组最后也认可了美方的观点。
第三，中国政府在应诉过程中按照中国农业补贴执行的实际效果做出了积极抗辩。平心而论，如果中国政府将中共中央、国务院各类农业改革中的隐形补贴和主粮的最低收购价等全部计算在内，“黄箱”政策的微量允许水平有可能是超出8.5%的。但由于我国政府对于农业补贴细化程度不够，以及在发放过程中存在较大的问题，专家组认为中方违背了加入《农业协定》时候所做出的削减承诺。但中国坚持认为，粮食直补、农资综合补贴，这两项是发到了种植户手中而不是承包人手中，应该是“绿箱”范畴。但专家组要求中国提供全国土地流转的具体数据以及各地发放过程的报表，因很多地方政府在发放的时候并未造表登记，而且对土地流转未能及时收集相关信息，导致中国政府无法向专家组提供。这也是导致中国败诉的一个重要原因。
四、几点启示
（一） 统一农业政策制定过程与程序，建立专门的争端应对机构
我国在国内农业支持体系方面的行政管理体制是一种“九龙治水”的分散体制，农业政策的制定、执行涉及到多个部门。比如对主粮的最低收购价政策在制定、执行过程中会涉及到农业农村、财政、发改委、粮食与物资储备等部门。我国这种分散性的决策方式，不利于各个部门就农业补贴实施情况进行沟通。地方政府在执行的时候更是因为部门分散，信息沟通渠道不畅，很难确定农业补贴的归箱属性、总量及比例。如果在农业政策制定的过程中能够统一决策，统一统计和计算，不仅可以保证信息公开、透明和顺畅，还能够做到对数据的精准统计，更是能够较好地应对国际贸易争端。国际贸易争端解决是个专业性、复杂性极为突出的过程，我国政府应该组建专门的部门，任用熟悉国际法、WTO法以及WTO争端解决的专门性人才，加大对《农业协定》模糊条款以及规避方式的研究，充分利用WTO规则来为我国争取合法权利，进而能够在争端解决中掌握主动权。
（二）全面改革我国国内农业支持体系，推动农业补贴与WTO规则的相适应
我国现行的四大农业补贴以及粮食最低收购价政策，可以说是无限接近《农业协定》中微量允许的8.5%上限。因此应该逐步减少各类短期性的农业支持或是临时性的价格支持政策，重新明确农业国内支持政策与生产、市场的关系，全面改革农业国内支持政策。美国的农业国内支持体系可以为我国提供借鉴，自从2014年以来，美国将农业保险制度作为农业国内支持的主导政策，用农业保险取代了原来的价格支持和反周期补贴。我国可以建立農产品目标价格保险以及收入保险等支持政策，如此既能够规避WTO规则，还能够将农业支持与生产面积、产量的等要素挂钩。农业保险政策是《农业协定》附件2中所允许和鼓励的，对生产及市场的扭曲程度比较小，同时还能够避开微量允许的约束。对于我国而言，在农业补贴和价格支持无限接近微量允许的前提下，选择农业保险作为国内农业支持政策的主体是有必要的。况且，我国农业保险市场已经成为仅次于美国的全球第二大市场，具有一定的农户基础，推行起来也比较容易。而政府也可以将原来的农业补贴以保费补贴或保险经营管理补贴的形式发放，进而可以起到较好的间接性支持。 （三） 充分利用好“蓝箱”政策的空间，减少“黄箱”补贴使用范围
“蓝箱”政策是基于生态保护包括退耕还林、退耕还草等对农民发放的但可以“免于减让”的补贴。我国正在大力推进生态文明建设，“蓝箱”政策的使用对于生态文明建设具有积极的促进作用。此外，“蓝箱”政策是完全依赖于公共财政支持，可以与面积等挂钩，直接发放到农户手中，能够起到“绿箱”的收入支持作用，还能够避免我国“黄箱”政策执行中的矛盾性。 “蓝箱”政策在美国等发达国家有着广泛的使用，对农业生产者的收入支持力度最大。因此，在大力构建生态文明建设的今天，通過“蓝箱”政策的实施，既能够避开WTO规则的限制，还能够推进退耕还林、退耕还草的顺利开展。但“蓝箱”政策实施有两大制约：一是补贴必须是完全来自于公共财政，这与“黄箱”、“绿箱”有所不同，对政府公共财政压力是个挑战;二是“蓝箱”政策主要是限于生态改造等方面，尽管与我国当下推行的乡村振兴战略中农村生态环境改造有较好的适切性，但可能会在一定程度上影响粮食自给率。这两个限制条件是我国在改革农业国内支持政策体系时需要慎重考虑的。