法治视域下我国学校体育的现实与出路

来源：网络 时间：2022-03-19

　　Abstract： This article aims at description and inductive analysis of the realities of school physical education in China from the rule of law perspective with methods of literature retrieval and logical analysis. Results show that the legal regulation of school physical education is insufficient without adequate supervision; physical education is shrinking， one hour physical practice per day can not be guaranteed; PE teachers are in shortage and have overload working; moreover， sports field and equipment are deficient; and monitoring of student physical health is dislocated， without result feedback and student concern. Under the rule of law， schools at all levels should implement "mandatory physical education" to bring about governing school with law， and to bring change from "mandatory" to "strong governance"; society at large makes joint effort and co-management to increase understanding of the importance of sports for health. Under "Healthy China" background， some specific measures like increasing investment in sports， faculty and basic physical venues and facilities are realistic approaches to strengthen school physical education， contain young people physique drops and promote teenager physical health level.

　　Key words： rule of law; reality; school sports; compulsion; strong governance; solution

　　收稿日期：2018-12-07

　　基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目（14YJA890015）。

　　作者简介：项立敏（1964- ），男，江苏徐州人，教授，研究方向体育人文社会学。  “法制”有广义、狭义之分。广义的“法制”是统治者按照自己的意愿和需要，通过国家机关制定法律制度并建立一定的法律秩序，一般由法律、制度和法律秩序组成，法制是三个基本组成部分的有机结合。其中法律包括宪法、法律和法令，也包括根据宪法和法律制定的一系列条例、章程、命令等。狭义的“法制”是立法、执法、守法、法律监督等内容的有机统一，是依法办事的制度[1]。“法治”是相对于人治的治国理论、原则和方法，实行法治需要有完备的法律制度，是良法与守法的结合。法治下，行政部门的职责是执行法律且受法律拘束，即在法律的约束和框架内实施治理[2]。

　　党的十一届三中全会确定我国社会主义法制建设的十六字基本方针，即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。依法治国成为社会主义法治的核心内容。国务院新闻办2011年10月27日发表《中国特色社会主义法律体系》白皮书指出：我国已形成以宪法为统领，以宪法相关法等若干法律为主干，由法律、行政法规、党中央国务院及部门文件、地方性法规等多层次法律规范构成，具有中国特色社会主义的法律体系，在政治、经济、文化等各方面均实现有法可依[3]。党的第十八届三中全会公报共出现26次“依法”，成为出现频率最高的词汇，全面实施依法治国，成为有效治理国家的基本方略。

　　1 我国有关学校体育的法律体系

　　1.1 宪法、体育法中有关学校体育的内容

　　宪法是国家的根本大法。《宪法》规定“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”等条文，确定了发展体育运动、开展群体活动、增强人民体质及培养青少年儿童德智体全面发展是我国公民享有的基本权力和义务，是我国各级行政机构制订学校体育法律、法规的基本依据。 　　涉及学校体育的法律主要有《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国体育法》《中华人民共和国义务教育法》等，其中《教育法》《体育法》是我国体育法律体系中的“母法”，是落实宪法原则、依法行政，依法治体的法律基础，其中对学校体育做出明确的规定，是我国学校开展体育教学活动的法律依据。

　　《体育法》“第三章学校体育”一章的内容规定学校体育包括必须开设体育课、实施国家体育锻炼标准、组织开展课外体育活动、组织课外训练和比赛、保障学生每天在校期间的体育活动时间、配备符合国家标准的体育教师、体育场地器材、建立学生体质监测制度等涉及学校体育各个方面的内容。共使用了3个“必须”、7个“应当”的法律规定，使学校体育正常开展有了法律保障。

　　1.2 党中央、国务院发布的有关学校体育的文件

　　党中央、国务院历来重视青少年学生身心健康，针对我国青少年体质连续30年持续下降的严酷现实，党中央、国务院更是密集下发有关学校体育、青少年体质健康的重要文件，主要有中发〔2007〕7号、国办发〔2012〕53号、国办发〔2016〕27号等重要文件，对学校体育工作的管理、课程安排、教学内容、方法、课外体育活动、学校体育竞赛等方面提出了强制性的要求，为各级各类学校体育工作的正常开展、促进全体学生身心健康水平等提供了法律保障。

　　1.3 国务院各部委制定的有关学校体育的行政法规

　　有关学校体育的行政法规主要有体育主管部门（国家体育总局）、教育主管部门（教育部）等制定和頒布的有关学校体育的规定、办法、意见、标准、通知等规范性文件。这些规范性文件是具体指导从事学校体育工作的操作办法，是保证学校体育工作正常、健康开展的法律保障。

　　据初步统计，新中国成立后，我国已出台了约150余个有关体育的法律、法规和文件规定，涉及学校体育的占2/3以上，涵盖阳光体育、学生体质健康监测、体育课程开设及学时要求、课外体育活动时间及保障、体育场地器材设施标准及配备、学校课外体育训练及竞赛、体育教师配备、进修及工作量、学校体育运动安全等各个领域[4]。

　　2 我国学校体育的现实

　　国办发〔2016〕27号文件指出：“总体上看，学校体育仍是整个教育事业相对薄弱的环节，对学校体育重要性认识不足、体育课和课外活动时间不能保证、体育教师短缺、场地设施缺乏等问题依然突出，学校体育评价机制亟待建立，社会力量支持学校体育不够，学生体质健康水平仍是学生素质的明显短板[5]。”

　　2.1 学校体育法律、法规执行不力，缺乏监管

　　针对我国青少年体育及学生体质健康水平的持续下降，党中央国务院、教育部等下发了一系列有关改善和提高青少年学生体质健康的法律、法规、文件等，但是在具体执行过程中地方政府和部门对法律文件重视不够，措施不力，齐抓共管的机制尚未形成。学校体育工作执法监督环节薄弱，有法不依、执法不严现象普遍存在。地方政府和教育主管部门对学校体育的考核、监督力度不够，监管不到位，学校体育工作被“边缘化”。毛振明教授表示：“据调查，50%以上的学校都没进行‘中央7号文件’中要求和部署的任何工作[6]。”

　　党中央、国务院、教育部发布的重要文件一直强调“保证中小学生每天一小时校园体育活动”。有资料表明，中学生参加课外活动日本为65.4%，美国为62.8%，中国仅为8%;高中生日本为34.5%，美国为53.3%，中国仅为10.5%。数据足以说明我国与美日的差距和“每天锻炼一小时”的严重缩水[7]。调查显示，我国能够做到每天让学生锻炼1小时的学校不足20%[8]。

　　2014年7月，教育部下发的《高等学校体育工作基本标准》明确要求“必须为一、二年级本科学生开设不少于144学时的体育必修课”。调查表明，全国只有31.18%的高校能够做到[9]。《标准》强调“每节体育课须保证一定的运动强度，其中提高学生心肺功能的锻炼内容不得少于30%;要将反映学生心肺功能的素质锻炼项目作为考试内容，考试分数的权重不得少于30%”。有调查显示，能够切实做到的学校只有5%。

　　在落实国家和教育部有关法律、规定方面，全面实施《国家学生体质健康标准》的学校比例不高，学校体育管理工作不规范;地方教育行政管理部门体卫艺工作机构建制不全，自我监督长效机制尚未形成[10]。国家颁布的法律、文件、条例等形同虚设，成为“纸面法律”，学校体育陷入“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的境地。

　　2.2 体育课程缩水，课外锻炼时间得不到保障

　　我国从小学到大学的整个教育过程均开设体育必修课程，是持续14年的学校教育基础课程，是学校体育工作和改善、提高学生身心健康水平的中心环节。国家颁布的有关学校体育的重要文件，多次出现“必须”一词，要求各级各类学校严格执行国家课程标准，保质保量上好体育课，确保学生每天锻炼一小时。但现实的情况是，从2001起，我国学校体育进行了多轮改革，结果似乎收效甚微。多数学校的体育课程只是出现在学校大课表中，一到体育课时间，班主任就会更改为其他课程，体育课被“挤占”和“虚设”现象较为普遍。有些学校虽然在教育部门三令五申的强烈要求下保证了体育课时，但学校、教师、家长、学生都担心害怕学生受伤，媒体有关高校学生因为长跑测试、马拉松比赛中猝死的报道，使得学校、体育教师怕承担责任，纷纷取消了运动会和体育课中的长跑内容，有的学校甚至拆除了单双杠，取消了体操、投掷、长跑等“危险”项目，大幅减少运动量和运动强度，体育课如同“过家家”，散步、聊天、自由活动，形成“越不锻炼体质越差，体质越差越不敢锻炼”的恶性循环，青少年体质不如老年人[11]。初三、高三年级几乎没有体育课。

　　国内知名体育教育专家、南京理工大学动商研究中心主任王宗平教授把目前的学校体育课形容为“三无七不的温柔体育课”，即无强度、无难度、无对抗，不出汗、不喘气、不脏衣、不摔跤、不擦皮、不扭伤、不奔跑。从小学一年级到大学二年级，14年的必修体育课，多达1 400余节，体育课总时间超过1 000小时，现实是绝大多数学生连一项运动技能都没有学会[12]。学校运动会学生参与率低，沦为极少数有运动天赋学生的自娱自乐场所，“阳光长跑”变为“阳光刷卡”。 　　由于中小学生升学压力大，不断增加的课业负担，挤压了学生体育锻炼的时间，许多家长担心孩子受伤影响学习，不许孩子到“外面野”，即使有时间也只能“宅”在家里看电视、上网、玩手机，现代化的娱乐方式侵占了学生本不充裕的课余时间。周末、假期参加各种培训班、辅导班，不许孩子锻炼。70%以上的家长从不带孩子参加体育锻炼[13]。家长只关心孩子的文化课成绩，能否考上好的中学、大学，其他什么都不重要，不重视身体健康是“一个社会追求学业成绩的标志”。体育运动不足、有效负荷强度低引发的疾病，不仅政府和个人要支付巨额医疗费用，最终还是由自己的身体、生活以更大的代价偿还。

　　2.3 体育师资缺乏，体育教师工作超负荷

　　根据教育部2009年统计公报显示：我国义务教育阶段教师整体超编100多万，中学语文教师超编率超过90%，数学教师超编率达到89%，英语教师超编率超过100%。但是体育教师缺编30多万，农村一个学校平均0.8个体育教师[8]。全国城市学校按照国家规定要求，需要体育教师33万6千余人，缺编教师8万7千余人，缺编额达26%;农村学校需要体育教师39万2千余人，缺编23万4千余人，缺额达60%[14]。体育教师缺乏问题非常严峻。

　　体育教师缺乏造成的直接后果是体育教师超负荷工作，在多数省市能够按国家规定开足、开齐体育课的学校，中学体育教师每周授课超过18节、小学体育教师每周超过20节甚至达到25节。体育教师的工作量远超其他学科，属于超负荷运转[15]。如再加上早操、课外训练、辅导、体质监测等工作，体育教师的工作负担过大，教学质量必然无法保障，也没有时间和精力进行科研和业务进修。长此以往，不但自身的健康受损，还影响青少年体质健康的提高。

　　2.4 资金投入不足，体育场地器材匮乏

　　在我国存在城市学校有钱（经费）没地、农村学校有地没钱的现象。城市学校建在胡同里，学校没有体育锻炼的场地，只能“螺蛳壳里做道场”，更有浙江、广东的学校把运动场建在教学楼顶上的奇闻[16];农村地方很大，但没有经费，同样也没有建成运动场的希望。

　　农村学校体育经费匮乏，体育教师只能使用自制的体育器材，许多学校没有学生体质健康监测的仪器，即使配备监测仪器，也不会正确使用。按照《中小学体育器材和场地》国家标准要求，我国学校体育场地器材达标的小学不到50%，中学不到30%，体育场地器材严重不足[8]。

　　2.5 学生体质监测乱象丛生，结果无反馈、学生不关注

　　开展学生体质健康多维度监测工作，是及时、全面了解青少年学生体质健康状况，掌握其发展、变化动态和趋势的主要手段，是学校体育工作的重要抓手。学生体质健康监测的结果，为我国学校体育卫生及教育研究和教育的宏观决策提供科学依据;同时，监测结果也是各级各类学校体育工作开展情况及存在问题的间接反映。监测数据的科学性、真实性、准确性至关重要。

　　我国从1985年开始每5年进行一次全国范围的大规模学生体质健康监测工作。2014年4月，教育部以教体艺〔2014〕3号文件，制定、下发了《学生体质健康监测评价办法》等三个文件，要求各级各类学校每年对全体学生进行体质健康测试，并将学生基本情况、单项指标分值、测试成绩、评定等级以及实施测试的时间、地点、方式、人员等信息和数据上报至国家学生体质健康标准数据管理系统，要求确保测试数据真实性、完整性和有效性[17]。

　　但现实情况存在学校领导不重视、学生参与积极性不高、监测流程不科学、监测场地及器材不规范、监测数据不准确等问题。有媒体报道，天津某高校在学生体质监测前要签订“生死状”，测试过程中学生作弊盛行、花钱雇佣“代测”[18]，更有学校校长指使体育教师在上报体质监测数据时造假。中央下发的重要文件及教育部都提出要求，全员覆盖对学生进行体质健康测试，100%上报测试数据。但总体上报率不足50%，最差的省份上报率不足10%。有的省份许多学校拿不出2万元钱购买体质监测仪器，只能测试20%的学校，监测数据的真实性也存在很大问题[19]。农村许多学校没有配备进行学生体质健康监测的仪器，而即使配备监测仪器的许多学校不会正确使用。

　　《中国学校体育发展报告（2015）》数据显示：2014年教育部采用随机抽样对全国32省101个地市上报的《国家学生体质健康标准（2014年修订）》测试数据进行抽查复核，抽查数据与上报数据的一致性比例，小学为38.6%，初中为23.0%，高中为20.2%，大学更是低至14.1%。这意味着，国内学生体质测试上报数据造假严重[9]。

　　高校学生体质健康监测的结果能够及时向学生、家长、生源所在地教育部门反馈的学校仅占0.78%，学生自己和家长不了解学生体质健康的具体情况及存在的问题;许多省市的监测结果，只在发布时有媒体进行报道，学校、社会和教育主管部门的关注度不够，体质监测的效用和意义大打折扣。国家颁布的重要文件都强调：“对学生体质健康水平持续三年下降的地区和学校，在教育工作评估中实行‘一票否决’。”但时至今日，没有见到任何一个地方政府、学校、校长或者体育教师，因为学生体质问题受到问责或者“否决”。

　　3 法治视域下破解学校体育困局的措施

　　3.1 加强地方性法律、法规建设，形成完整的学校体育法规体系

　　从学校体育立法情况看，直接具有可操作性和实践性的法律、法规和规章，都是由中央、行政职能部门、地方有权力的机关制定颁发的，其规范性不强，法律责任的约束力不够，多为条例、办法、规定、意见和通知等，只宏观上强调学校體育工作的重要性，缺乏学校体育工作详细、具体和全面的规定[20]。我国现行学校体育法律、法规立法层次整体较低、涉及面窄，表现为行政法规多、低层次单项规定多，系统管理法规和高层次综合性骨干法规少的现状[21]。

　　只有江苏省等极少数省市正式出台青少年体育方面的地方法规，其余各地颁发的大部分青少年体育方面的相关文件，尚未突破地方性行政规章制定层面，且政出多门。主要以“实施意见”和“工作通知”为主;或以转发上级的法律、法规内容为主;其措施不具体、内容不完善，多限于一般性要求与口号;青少年学生体育工作的落实无法可依;以地方正式立法的形式出台的相关法律屈指可数[22]。 　　3.2 学校实施“强制体育”

　　法律具有规范性、国家意志性和国家强制性等特征，“强制体育是国家颁布相关法律、法规，规定和明确学校体育的目标、任务、要求，强制各级各类学校严格执行的体育[23]”。教育具有强制性，要让每一个学生都按照国家对人才培养规格的要求去接受国家指定内容的教育。逃避和懒惰是人类的天性，体育技能的形成和锻炼习惯的养成，需要艰苦的努力和必要的强制。缺乏强制性的锻炼，体质健康水平必然下降，身体效能必然越来越低。

　　国家颁布的有关学校体育的法律、文件、条例等，都对学校体育的各个方面工作提出了强制性的要求，为各级各类学校体育工作的正常开展、促进全体学生身心健康水平等提供了法律保障。学生体育学习的权利、教师体育教学和学校体育管理有章可寻、有法可依;是学校实施“强制体育”的法律依据。清华大学历史和现实教学改革成果证明，强制体育是提高青少年体质健康水平的有效手段 [24]。

　　3.3 加强督导，从“强制”到“强治”转变

　　“强制”是用政治或经济的力量强迫，是在法律范围内的强制，是一种理念、一种态度和措施，属于宏观层面;“强治”是用强有力的手段和措施管理、整治、监督、治理，属于微观层面。

　　“中央7号文件”要求各级地方政府和教育行政主管部门加强对学校的督导检查，建立学校体育工作专项督导制度;深入基层，对学校体育工作实行定期或不定期专项督查，做到“有法必依、执行到位”。 按照李克强总理“法无授权不可为、法定职责必须为”的指示精神，各级教育行政部门运用行政指导、处罚、强制等手段，依法纠正学校的违法、违规行为，切实保障国家颁布的法律和政策有效实施。按照文件要求，进一步完善督学、督政、监测三位一体的教育督导体系，强制落实国家的学校体育政策，促进青少年健康成长。

　　有效开展学校体育，重要的不仅是建立合理有效的法律、制度，更重要的是对制度的执行、落实和效果进行监督和评估，建立督导评估体系，从“强制”到“强治”转变。在实践过程中，只有通过强治，才能体现法律的强制性，才能使“纸面法律”变为“实践中的法律”，真正让法律“长出牙齿”。

　　3.4 全社会共同努力、齐抓共管

　　学生体质健康水平持续下降得不到有效遏制，有复杂的社会多方面因素，必须全社会共同努力、形成合力逐步解决。“体质不强，何成栋梁”。青少年学生体质健康问题，不仅是学生个体的问题，而是学生、家庭、学校、政府和社会“五位一体”的群体行为[25]。树立适应现代社会需求的人才观与教育观，不唯分数、升学定优劣，注重青少年的全面健康发展。让“强健体魄”“每天锻炼一小时，健康工作五十年，幸福生活一辈子”的口号家喻户晓;让“健康第一”“素质教育”的理念成为现实;在“健康中国”行动纲领引导下，让体育生活方式成为全社会的共同追求。

　　习近平总书记曾说过“中国孩子玩得太少了”。动员全社会力量，给予青少年更多的体育锻炼时间、空间和氛围，彻底改变学校和社会普遍存在的重智育、轻体育，重营养、轻锻炼，重技能、轻体能的现象，充分认识体育运动对健康的重要性，引导青少年学生参与运动、鼓励学生追寻“玩”的乐趣，使青少年能玩、会玩、玩得好，从根本上解决青少年体质下降问题。

　　结束语

　　党的第十八届四中全会公报指出“坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进……，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”等目标[26]。目前我国存在学校体育法律、法规执行不力、落实不到位、缺乏监管、地方性配套体育法规缺失等主要问题。学校体育工作和青少年学生体质问题到了“猛药去疴、重典治乱”的时期，加强地方性法律、法规建设，形成完整的学校体育法规体系;各级各类学校实施“强制体育”并加强监管，提高遵守法律、落实文件要求的自觉性，实现依法治校;从“强制”到“强治”转变;全社会共同努力、齐抓共管，提高体育运动对健康重要性的认识及观念。在“健康中国”大环境下，加大学校体育投入、保障学校体育师资和基本体育场地设施;引导培养学生的体育兴趣，促进学生积极参与体育运动等，是遏制青少年体质下降、促进青少年体质健康水平提高的有效途径。