对国有商业银行深度改革与快速发展的再认识

来源：网络 时间：2022-03-19

摘  要：本文从我国国有商业银行经营的历史事实出发，并结合新制度经济学的相关产权理论，分析了政府和国有商业银行之间政企不分的制度根源及政府和国有商业银行在当前情况下的两难境地，从新的分析角度得出我国国有商业银行应该在产权上尤其是在产权清晰方面进行深度改革的结论，并在理论上理清了产权改革的一些关系及应注意的一些问题。同时，本文提出：产权改革不是万能的，它更是一个循序渐进的过程，我们在体制内（产权上）对国有商业银行痛加改革之时，做到体制外改革的快速推进，相信也是卓有成效的。 


　　关键词：国有商业银行  产权  深度改革  快速发展

　　一、历史的阴影一时难以消除，历史的后遗症一时难以根治

　　长期以来，我国国有商业银行一直被视为政府的一个部门，其功能无非是辅助中央财政向国有企业提供资金。在传统的计划经济体制下，政府是“老子”，国有银行是“儿子”，老子拨一拨，儿子就像一颗“算盘子”那样动一动；儿子陷入了困境，老子当然不会坐视不救。正是由于这种政企不分、政资不分和政企合一的体制的深刻影响，使得国有银行因历史而留下的阴影一时难以消除，因历史而造成的后遗症一时难以根治，这主要表现在：

　　1.银行的轴轮不是由市场推动，而是由上级掌握，银行经营效益如何所产生的影响永远小于上级印象如何所产生的影响。比如，行长的产生不是由市场聘用，而是由上级任命，所以他们不必唯市场是瞻，而必须看领导的眼色行事；作为银行的职员，他们的进出升迁不是由银行自己主宰，而是作为国家公务员享受“社会主义优越性”，所他们只要不违法乱纪，就可以无忧无虑地上班，至于干多干少、干好干坏那是另一码事；银行机构设置不是一切为了客户，一切适应市场，而是沿袭计划经济时代的模式，讲究上下对口，左右对齐；网点摆布不是以经济区域为中心向周边辐射，仍然是按行政区域划分，不管效益如何，不管资产质量如何，银行负担如何，该设的要设，不该设的也要设；对于贷款，只要上面有指示，领导有意图，也不论其是死是活，有效无效，只管大胆放就是了；全行上下未能充分认识市场竞争的作用，没有树立现代金融企业意识，各种经营活动仍是靠着一种惯性运动在向前发展，各级行经营目标只是根据上级行的硬要求来进行，很少根据自身情况来指定业务拓展目标，经营绩效不甚理想。

    2.银行经营目标混乱，支持经济需要与银行经营双重目标的关系不清，银行经营职能错位，财政职能侵袭了银行领地。政府把金融手段当作调控宏观经济的工具，资金配置主要由政府而不是市场决定，银行承担了支持政府改革特别是国有企业改革的重任和风险，仍经营政策性业务，其代价是低效率的银行体系和巨额不良资产的产生，国有商业银行几乎“垄断”了所有的金融风险。

　　3.地方政府对银行的干预仍然或明或暗的存在。因为从地方政府的眼光看，银行的钱就是国家的钱，“不用白不用”；从银行的角度来看，身处一地，衣食住行，揽存生息，各个方面都得仰仗地方政府的支持，如果处处违拗，终究没有好果子吃。

　　4.内部机构设置行政化色彩浓厚，机关化作风严重。主要体现在：部门臃肿重叠，不计成本，行员实行官本位管理，级别现象十分严重；后勤服务、教育、人事、离休干部管理等非经营性部门的占比过重；文山会海现象不仅没有收敛的迹象，反而有加大的趋势，各种低层次、低水平、往返重复的简讯、简报、送阅材料以及与商业银行经营活动无关的各种检查、评比竞赛等活动，不仅扰乱了正常的银行工作秩序，降低了银行工作效率，而且还挤兑了有限的经营资源和成本。

　　如上所述，计划经济体制下的政企不分、政资合一造成了国有银行的经营窘态，使得历史的阴影一时难以消除，历史的后遗症一时难以根治，但仅仅认识于此是不够的。我们要解决这个问题就必须分析政企不分的制度根源。学者杨瑞龙（1996）等人认为，由于国有产权的内在规定性，使得产权界定模糊是导致政企不分的制度根源。为此，我们有必要首先对产权清晰的定义做一个有效的界定，以统一认识。（1）产权清晰不仅是指法律意义上的，而且是指经济运行机制上的，是把产权清晰当作贯穿于整个经济运行过程中的动态范畴，而不仅仅是作为法律意义上的固态概念。（2）产权清晰不仅是指产权归属上的明确，而且还包括产权保护的有效性；即在产权实现过程当中不同权利主体之间的权、责、利关系上是清楚的。更进一步地说，财产所有者是否有权去损害他人的利益，或者有权制止他人对自己的损害是具有确定性的。

　　下面再来分析我国国有产权的特性、政企不分的制度根源和国有产权得不到有效保护的原因。

　　1.由于公有产权在运作过程中具有“不可分性”，因此，在实际的经济运行中，国家所有制变成了政府所有制，即由政府代理国家占有和行使国有产权，从而形成了政企合一、政资不分的制度基础。在这样的模式下，形成了一种排斥市场机制的高度集权型的计划体制，企业是行政主管部门的附属物，政府对企业进行直接干预和控制。这一方面使得当国家的行政职能、经济调控职能和所有制职能结合在一起时，由于产权界定不清，所有权约束就不再唯一地遵循资产增值与资产收益最大化目标，而是向企业输入与利润最大化目标相悖但体现社会偏好的约束规则，渗透进其他社会政治目标，使其带有鲜明的行政色彩。另一方面也形成了以等级界定权力的方式，形成了资源配置的行政协调机制，其通行的是行政化的竞争规则。在这一规则下，人们对资源和收益分配的多少是由他具有的权力大小确定的，但至于该行为人在其权力范围内干多干少、干好干坏都不会损害他相应的收入，从而造成权、责、利的极不匹配，即国有银行的产权结构安排对国有产权的占用权限按等级规则作了具体的界定，但对行使国有产权所产生的后果由谁来承担并没有严格的界定。

　　2.由于国有产权的非排他性，从而使得难以排除其他国有产权主体对银行产权的侵占行为，国有企业与国有商业银行并不存在严格意义上的债权债务关系，国有商业银行很难避免自己的产权被国有企业的不良贷款侵蚀，即产生所谓的“公有地悲剧”和“产权拥挤”。

　　3.由于国有产权的外在性，使得各成员在对公共财产行使权利时，会影响和损害别的成员的利益，进而引发道德风险，产生负的外部效应，没有谁能够对产权行使的结果承担完全的责任。一方面，国有企业对资金需求盲目扩张，没有为投、融资承担风险的责任和意识，没有贷款到期必须归还的约束力；另一方面，地方政府也把信贷资金作为财政资金使用，这些使得大量金融风险都“成功”转嫁给了国有商业银行，国有商业银行也不得不背负沉重的负担“惨淡”经营。

　　4.由于国有产权安排的先天不足，即所有权主体的非人格化资本行为和剩余索取权的不可转让性使得政府很难通过运用中止合约关系的“退出权”来惩罚企业的违约行为，以达到保护国有产权的目的，这使得国有商业银行在经营管理过程中似乎形成了行政性而非市场性的路径依赖：产权不清，产权没有得到有效保护   政企不分   银行内部机构失衡，激励约束机制不健全，权、责、利不明确   银行经营目标混乱、经营动力不足、约束软化、与政府讨价还价，加上委托人与代理人的效用函数不一致   产生委托代理冲突   银行机构内部出现“分配性努力”超过“生产性努力”的现象，“搭便车”、“偷懒”的行为随处可见   产生并强化“内部人控制”   委托代理冲突得到自我强化，加上泡沫经济、金融市场失灵、金融监管失灵、政府失灵的外部催化作用   导致银行机构出现四种类型的管理问题，即“技术上的管理不当”、“掩盖式管理”、“绝望管理”、“恶意管理”，内部人控制和委托代理冲突得到进一步强化   银行成为有问题银行   银行向政府求救，政府也不得不为银行“买单”。

　　二、政府和国有商业银行的两难境地

　　如果我们把国有银行比作一架飞机，过去，国有银行是一架模拟飞机，它只能躺在房子里，飞不上天。现在经过多年的改革，国有银行已经飞上了市场经济的蓝天，但是这是一架教练机，不是真正的战机，因为前舱坐的银行经营者就好像实习驾驶员，后舱里坐的是能控制前舱驾驶系统的教官就类似政府，一旦发生意外或偏离教官设定的航道，实习驾驶员可以向教官求救，教官也可以直接操纵系统。而今，中国加入WTO，那么政府应给国有银行放单飞，让国有银行在市场竞争浪潮中把自己锻造成为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”，具有完善的治理结构，健全的运行机制，明确的经营目标，良好的财务状况的现代金融企业。但由于历史的阴影一时难以消除，历史的后遗症一时难以根治，要让国有银行尽快甩掉历史包袱，要让国有银行尽快与“老子”断绝“父子”关系，与“教练”断绝“师徒”关系，无论是对政府来讲，还是对国有商业银行来讲，都是一个两难境地。

　　1.对政府而言意味着政府利用四大国有商业银行来直接调控经济、稳定社会的最后手段从此消失；再则，自己抚养了多年的“儿子”就这样去翱翔蓝天，还真有点担心，因此，对政府来讲，这不仅是一个经济抉择，更是一个政治抉择。

　　2.对国有商业银行而言，首先，值得庆幸的是，银监会的成立对于国有商业银行来讲是一个制度性变革的标志。从理论上讲，银监会的成立为国有商业银行扫清了以前存余的行政性负担和负面影响，政府对国有银行的指令性安排将全面退出，由原来的直接调控和干预换之以间接调控和监督，由原来的行政性管制换之以技术化的金融监管，市场将成为银行经营管理活动最主要的风向标。但对于银监会的具体运作，政府、银监会、国有银行三者之间的关系在具体实践中的体现，政府通过银监会对国有银行的作为与不作为，我们都将拭目以待。其次，这些年来，国有商业银行既有对政府的纵向依赖，也有对市场的横向依赖，可以看出，国有商业银行既想以市场改革为取向，把自己培育成为真正意义上的市场竞争主体，又不想失去政府强有力的支持和保护，很想与政府保持那种“若即若离”的状态。并且，如前所述，国有商业银行几乎对政府形成了路径依赖，“儿子”突然间失去了依靠，难免“无所适从”，难免“迷茫”和“彷徨”，因此，要割裂这层感情，既非一朝一夕所能完成，更是一个痛苦的分娩过程。再次，受计划经济体制的影响，国有商业银行在经营管理过程当中，形成的机关化作风、官商风气与现代商业银行的客户理念、文化营销、品牌形象是格格不入的，而要完成这一转变也非一蹴而就的事情，更是一种洗礼。

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