农村土地流转后的问题及对策研究——基于承包方视角的调研分析

来源：网络 时间：2022-03-19

　　一、引言。
　　
　　本文研究的农地流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织的行为[1]。随着农业生产水平不断提高，农业产业结构的调整和国家土地整理复垦项目的快速推进，农地流转规模不断扩大。截至到 2009 年底，全国农村土地承包经营权流转面积达 1.5 亿亩，超过全国承包耕地面积的 12%。
　　
　　诚然，农地流转促进了农业生产要素的合理流动，实现了土地资源的优化配置和规模经营，加快了农业结构调整和农业产业化经营，推动了农村剩余劳动力转移和小城镇建设。但是，农地承包经营权能否实现市场流转取决于能否产生足够的市场需求和市场供给[2]，而前者的形成又是土地流转市场参与主体——承包方理性决策的结果，即承包方承包土地的生产成本和机会成本（即从事其他行业的收入）之和要小于他们通过土地承包获得的收益[3]。基于此，本文在实地调研的基础上①，重点研究农地承包经营权市场流转的承包方行为基础，藉以探讨我国农地承包经营权市场流转中目前存在的问题，并给予政策建议。
　　
　　二、土地流转后承包方经营中面临的问题。
　　
　　（一）部分承包方缺乏农业经营能力，造成土地承包后生产效率难以提高。
　　
　　虽然我国《农村土地承包法》规定，土地承包经营权流转中需遵循承包方须有农业经营能力的原则，但现实中，多数地方出于各种原因而没有认真贯彻这一原则。地方政府和村集体在推进农地流转中，过分地看重了承包人的经济实力，对其他方面没有明确的限制性规定。最终，很多土地流转给了一些缺乏粮食种植经验、不熟悉农田基本管理从而农业经营能力较低的个人与组织，如本地的一些通过非农产业先行致富的个人或者主营业务并不是经营农业的各类公司。这一状况造成了两个方面的问题：一是，由于农业生产的市场风险与自然风险都较大，当承包方缺乏农业生产能力时，使得承包方在转入土地后对土地在其使用用途上不断变更，导致原有的基础设施在没有充分利用后就被闲置，这既造成了前期投资的浪费，也使得曾经的良田被荒芜，造成农业生产效率下降；二是，当缺乏农业生产能力的承包方没有对土地做到很好的经营，以承包方为发包方的土地二次流转就不可避免。虽然法律没有禁止这种再流转现象，但我国《农村土地承包经营权流转管理办法》中明确要求承包方将农户以转包、出租方式流转的土地实行再流转，应当取得农户的同意。但现实中，据农户的反映，对再流转的行为，很少征询了农户的意见，一般都是由承包方自行寻找新的承包方将土地再流转出去。这样，使得农户的承包权益存在一定的风险。
　　
　　（二）缺乏规模经营经验的承包方转入的土地面积偏大，导致土地经营不理想。
　　
　　这主要是发生在经整理复垦后的土地流转中。近些年，随着国家逐年加大农村土地整理复垦资金投入，各地的土地整理复垦项目每年在增加。在项目后期的权属调整中，地方政府与村集体一般都乐于将整理后“田成方、林成网、路相通、渠相连”的成片土地集中流转出去，以实现土地的规模化经营，而忽视了与当地农业生产力水平相适应的土地最优经营规模问题。一些土地承包方也一味盲目地追求大面积承包，忽视了与其生产能力相适应的承包地的最优规模，这都使得现实中，只要有可能，承包方都承包了较大面积的土地。在具体的土地耕种中，承包人还是聘请当地的农民来耕种。在插田、打药、除草、收割等生产环节，承包人一般都是按每天 40-60 元的薪酬付给农民日工资。在这样的制度安排下，由于干好干坏一个样，农民就又回到了以前“出工不出力”的大集体时代下的劳动局面，使得耕地流转后，不但没有产生规模效益，反而出现了产量与效益的下降。如调研中发现，安徽省桐城市“尖刀嘴”土地整理复垦项目是 2004 年第一批国家投资土地整理复垦项目，2007 年 4 月份完工后，安徽芜湖一家公司以每亩 258 元的年租金承包了项目区近 8000 亩耕地的经营权，承包期 15 年。该公司由于缺乏大规模农业的种植经验，也缺乏大型农场的管理经验，几年后由于经营效益低下，承包方已多次将该土地再流转。
　　
　　（三）农业的比较利益依然较低，使得人们承包土地的意愿下降。
　　
　　应该讲，在国家全面取消农业税、加大种粮综合补贴、农村土地整理复垦项目的实施后，种田的收益有所提高。但由于近些年，农业种植成本较大幅度上扬，而粮食价格又趋于平缓，导致种田利润难以较快增长，农业的比较利益依然很低，这在很大程度上抑制了人们承包土地的积极性。调研中，农民以调查区普遍种植的水稻为例，向笔者估算了种粮的成本与收益。从成本看，每亩水稻的成本大致包括：稻种约 60 元，尿素、磷肥及复合肥等肥料成本约 130元，农药与除草的成本变化较大，一般在 70 元左右，请人犁田的费用约 90 元，人工插田的费用约 105 元（三人一天插 2 亩田，每人每天的工资约 70 元），请收割机收割的费用约 90元，正常年份的灌溉费用（水费）约 30 元。综上，每亩水稻的种植成本约 575 元。从收益看，每亩田的产量早稻一般在 400 公斤左右，2010 年当地的保护价是每 50 公斤水稻 93 元，这样，一亩田的水稻收益为 744 元。因此，扣除成本，种植一亩水稻的纯收益仅为 169 元左右，这还未扣除稻谷翻晒与运输的人工费用。[论文网 LunWenData.Com]
　　
　　（四）农田基础设施的落后加大了承包方耕种土地的困难。
　　
　　自土地家庭联产承包经营后，农村诸多水利设施便年久失修，再加上一些人为因素导致的地貌变迁，使原有的水利设施逐年丧失了其功能，而新的水利设施又未能及时修建，导致农田无水灌溉，沙化而无法耕种。调研中发现，流经安徽省桐城市青草镇的大沙河，历史上一直为该镇徐漕村等几个行政村的农田提供灌溉用水。但近几年，当地政府兴建了沙场，从大沙河里大量取黄沙，销售到外地。由于过度取沙，造成了河床低于农田，导致与大沙河一河堤之隔的数千亩农田不但无法从河里引水灌溉，而且还出现了农田里的水倒灌到大沙河里的奇特景象。这样，后来的承包人看到这种情况，预计承包土地后，耕种作物会不利，产生不了收益，自然也不再愿意承包土地，加大了农村土地流转的难度。
　　
　　三、解决土地承包经营中问题的措施建议。
　　
　　（一）因地制宜的推进农村土地流转，在流转主体、流转面积及流转用途上不搞“一刀切”。
　　
　　我国农村地域广阔，各地的经济发展程度、农业生产力水平及农民综合素质状况都有较大的差异，因此，各地应因地制宜的推进农村土地流转，而不能搞“一刀切”。在承包方的选择上应避免出现目前过分看重经济条件，而要将其经济条件与农业生产能力、农田管理经验等结合起来，向农业大户、示范田、种田能手流转。在流转面积上，要依据当地的农业生产力水平、农业机械化程度和农民素质，确定一个最优的土地流转规模，而不是在各地都片面追求土地集中连片大规模流转。在土地流转的用途上，对于第一产业用地使用权的流转，在经济条件较好的地方应向农业园区和规模化、集约化的方向发展。在经济条件较差的地方，应鼓励向农业大户、示范田、种田能手流转；第二产业用地向工业园区流转，既扩大工业园区规模，又可提高士地产出率；第三产业用地流转在严格土地使用条件的基础上，走市场化道路，采用招标、拍卖等形式，进入市场公开流转[4]。
　　
　　（二）普及科学种田是降低承包方土地经营成本、实现土地大规模流转的内在要求。
　　
　　按照科学的方法育苗，使发芽率提高，合理的预防和控制作物在生长周期中的各种情况，让作物高产稳产，这种科学种田的方法是农地流转后提高承包方土地效益、实现土地大规模流转的内在要求。但目前在农村，真正懂得并运用科学种田的农民非常少，种田的盲目性和随意性在一些中小规模的土地承包人之间较为普遍。在桐城市调研时，一位土地承包人告诉笔者，2008 年，由于对科学种田的不了解，在选择作物种子时缺少科学的指导，造成作物后期发芽率低，病虫害严重，进而影响到最终的作物收成和经济收入。另外，调研中发现，目前农村化肥、农药商品大都是私人经营，商业化太强，承包人如果不懂得科学的种田技术，就很容易受农资经销商的牵引。比如农药这一块，如果农药配得好，一亩单季晚稻的用药成本在 20 元左右，但如果受一些不法经销商的指导，进行了可有可无的盲目配药，则每亩要花费 130 元左右，在后期粮食收获的时候还存在大的隐患。田地里的作物本身就是量大价格不高，如果在前期种子、化肥、农药上的成本如此之大，后期的利润自然就小得多，造成承包方土地经营的困难。
　　
　　（三）探索建立农地流转的承包方补贴制度。
　　
　　由于农业生产的自然风险与市场风险都较大，造成了承包人承包农地的行为是一种高风险经济行为，加之市场经济中的诸多不确定性因素，如果没有相应的政府激励机制，他们很难获得社会的平均利益。因此，需要国家建立配套的奖惩激励机制，来激励承包商承包土地的行为。这里的激励机制，可以是经济上的，如各地普遍实行的种粮大户的补贴，安徽省安庆市 2011 年发放的粮食综合农业补贴就包括给予 100 亩以上种粮大户每亩 10 元的补贴；可以是对于使用价值低、改良成本高的贫瘠土地或荒地，给予承包方适当的经营税费减免等；也可以是建立社会信誉机制，帮助承包商向金融机构贷款，解决融资问题，这样承包商就可以以社会收益来弥补经济收益的不足，激发其努力经营土地的积极性。
　　
　　（四）承包人应鼓励和开发农民的首创精神，让部分优秀的农户参与承包地的经营管理。
　　
　　农村改革的历程表明，尊重农民的自主性，发挥其创造性是农村经济社会发展的关键因素。农地流转后，仅仅依靠土地承包方的力量是不够的，必须让农民积极参与进来，这就必须尊重农民的自主性，仍视农民为土地经营的主体，充分发挥农民的作用。调研中发现，在农村，有些年长些的农民，他们对农业生产有丰富的种植经验，他们对土地充满了感情，土地流转后，他们依然在关注着田里作物的生产情况，关心着土地收成；也有些青年农民，他们有思想，他们对土地承包经营的过程很了解，对土地承包后的现状与问题很有见解，因此，承包人要采用参与的方法，积极引导这些农民对承包地的耕种模式、管理方法及激励措施提出方案，从而更好地发挥农民的自主意识及创新精神。
　　
　　（五）实行承包土地经营中的小组承包责任制。
　　
　　在雇佣农民劳动的承包土地耕作模式下，当农户的生产收益不再与土地收益直接挂钩时，会导致部分农民产生劳动中的“偷懒”行为，最终带来土地产量与收益的减少。笔者认为，可尝试实行土地经营中的小组承包责任制来部分解决这个问题，具体做法如下：可以采取十户农民自由组合种植土地的方式鼓励农民积极性。即，让农民自由组合，每十户农户作为一组，每组承包种植一定数量的土地（如 100 亩），最后根据每组种植的土地的产量及收益决定该组的年终分红。这样做，有以下几个显而易见的益处：（1）由于采取十户农户作为一组，而每组的收益取决于土地的收益。因此，既可以充分发挥组内监督的优势，也可以发挥组间竞争的优势，避免偷懒行为。（2）分组的同时并不损害规模化经营。规模化经营的最大的优点是便于使用大型机械、便于统一管理。对于耕地、播种、灌溉、收割、撒农药等行为，仍然可以使用大型机械，不分组地进行统一操作。这样，既能发挥大型机械的作用，也能够保证每一组得到的管理是一致的，最终各组收益的差异也只取决于每个组的努力程度。
　　
　　（3）分组使得土地的最终受益的差异取决于每个组的努力程度，因此也能够发挥现有的家庭联产承包责任制对农户的积极性激励的效果。由于耕地、播种、灌溉、收割、撒农药、撒肥料等行为可以由大型机械统一完成，而翻土、除草等行为不便于使用大型机械，同时，翻土、除草等行为的努力程度对土地的最终收益具有很大的影响。因此，组内农户在进行日常管理土地（翻土、除草等）的时候是否偷懒，决定了土地最终的收益能否更高，也决定了各组年终分红的多少。[论*文*网]