日本环境产业促进法对中国经济产业转型的启示

来源：网络 时间：2022-03-19

【摘 要】环境产业是满足用户的环境需求并创造经济价值的产业。完善的法律制度是迅速催生并保障日本环境产业发展的关键因素。相较日本，中国现有的循环经济法律体系有待健全和完善； 循环经济立法定位不明确，循环经济参与主体责任缺失； 配套的法律保障机制不到位。为促进中国经济产业转型，应健全循环经济立法体系，填补立法空白； 转变循环经济立法定位，明确循环经济主体责任； 完善现有循环经济保障机制，增进循环经济发展动力； 丰富循环经济发展形式，扩大参与主体。

【关 键 词】环境产业； 循环经济； 经济产业转型。

一、引言。

1、环境产业定义。

环境产业通常定义为满足用户的环境需求并创造出经济价值的产业［1］。与环保产业有所区别，其外延更加广泛，但目前对二者尚无明确、统一的界定。OECD （ Organisation for Eco-nomic Co － operation and Development） 将环保产业定义为 “既包括能够在测量、防治、限制及克服环境破坏方面，生产与提供有关产品和服务的企业，还包括能够使污染排放和原材料消耗最小量化的清洁生产技术和产品”［2］； 同时其从环境与资源保护管理的角度，将环境产业分为污染管理领域、绿色技术产品领域及资源环境管理领域； 在分布行业上，不仅限于制造业，还涵盖了农、林、渔及其他各产业领域。由此可见，它将环保产业作为环境产业的内核来理解。而我国也是沿用 OECD 的定义，只对环保产业进行相关立法。为了便于比较，笔者也采用 OECD 的定义进行分析。

据统计，全球环保产业的市场规模已从1992 年的 2500 亿美元增至 2011 年的 6000 亿美元，年均增长率 8%，远远超过全球经济增长率，并已成为各国十分重视的 “朝阳产业”［2］。这在一定程度说明了环境产业的发展在发达国家已经相对成熟，基于我国环境产业起步晚的现状，这无疑给我国加快经济产业的转型进程敲响了警钟。

2、日本环境产业介绍。

日本自 20 世纪 70 年代以来，一直致力于开发环境技术，在 2000 年，日本环境产业市场规模达 299444 亿日元，从业人员为 768595人［1］。在 2004 年，日本环境产业已经逐步成型，进入了市场机制引导下的自律发展阶段。同期，环境产业企业达到 3000 家左右。2007年，相关业务种类已超过 900 种，参与企业达4000 家。到 2009 年止，日本的环境产业已从少数产业部门扩展到几乎所有的产业部门，并与汽车业和建筑业并驾齐驱，成为支撑日本经济发展的主导支柱产业之一。日本的环境产业主要分为技术系环境产业和人文系环境产业两大类。其中技术系环境产业又分为工业污染防治技术、废弃物适当处理、生物材料和环境调和型设施、清洁能源和生态系统修复 5 个部分，人文系环境产业则分为环境咨询、环境影响评价、环境情报信息商务、流通、金融和物流等6 个部分［3］。由此可见，日本环境产业在发展之初就种类多元、分类明细、架构清晰，突出了与建设循环型社会相关的资源循环利用，与OECD 一样，将绿色产品技术、节能和可再生能源等循环经济的发展置于重要地位。基于环境产业架构和发展模式，日本将完备、有效的立法作为保障其健康、长效发展的基本手段，并形成了环境保护与经济发展并举的循环型社会发展机制。

二、日本环境产业促进法律。

1、日本环境产业促进法律体系。

完善的法律制度是迅速催生并保障日本环境产业发展的关键因素。日本制定的与环境产业有关的专项法有 1971 年的 《废物处理法》、1991 年的 《再生资源利用促进法》、2000 年的《推动循环型社会形成基本法》、 《废弃物处理法》（ 修订） 、《资源有效循环利用促进法》（ 修订） 、《建筑材料循环法》、《容器包装物循环利用法》、《家用电器循环利用法》、《汽车循环利用法》、《可循环食品资源循环法》、《绿色采购法》和 2002 年的 《新能源利用促进特别措施法》等 10 部。除此之外，日本的 《环境基本法》总则第 4 条明确规定了构筑可持续发展社会的宗旨［4］。围绕这一主旨，通过了专门的纲领性法律 《推进循环型社会形成基本法》，二者从上位法角度给日本环境产业发展提供了有力的法律效力支撑。如图 1 所示，日本已经形成了世界上最先进、最完备的环保及循环经济法律体系。

2、日本环境产业法律定位。

根据日本 《环境基本法》总则第 4 条和专项环境产业促进法分析得知，日本循环经济促进法调整对象包括国民生产生活各方面，其法律定位是以环境保护优先，实现日本循环型社会发展。这意味着日本国内产业发展最终都必须具备环境产业性质，全面向循环经济发展模式转变。而日本 1991 年修订的 《废弃物处理法》和之后的 《资源有效循环利用促进法》正是基于这一要求和当时恶劣的生产及国际气候环境催生出的产物，它为日本经济向循环经济的转变起到良好的推动作用。之后，日本在1998 年的 “新千年计划” 将 “循环经济” 作为构建 21 世纪日本社会发展的目标，提出 “环境立国战略”和建立 “可持续发展的循环型经济社会”以及2000 年通过的 《推进循环型社会形成基本法》都充分印证了这一点。

3、日本环境产业法律保障机制。

（ 1） 明确环境产业主体法律责任。

日本 《环境基本法》第 6 条、第 7 条、第8 条、第 9 条均明确规定了国家、地方公共团体、企业和国民的法律环境责任和义务，为日本环境产业的发展创造了良好的社会环境和外部条件。特别是第 8 条分别从公害防治、废弃物处理、资源有效再利用与社会环境责任四方面对企业的环境责任和义务进行了明确的规定，增加了企业经营活动中的环境成本，实现了环境成本外部化向环境成本内在化的转变，将生产者责任制度化。

（ 2） 建立绿色市场和绿色 GDP 考核机制市场需求是产业存在的基础，GDP 是产业生命力的表现。在企业创造 GDP 的同时保护环境是环境产业的价值趋向和最终归属。日本《绿色采购法》的出台很好的实现了这一点。其主要内容是国家机关如国会、各省厅和各都、道、府、县、市、町、村等地方自治体有实行绿色购入的义务［5］。日本国家部门支出占国内总支出 20% 左右，这个巨大的购买力充分保障了日本环境产业的经济市场，为其发展创造了良好的外围环境。另外日本 《环境基本法》第15 条明确规定日本政府必须制定有关环境保全的 《环境基本计划》（ 间隔时间 6 年） 。根据日本环境省官网资料显示，日本在 2006 年制定的第三个基本环境计划中将 “确保物质循环以及构筑循环社会的举措”作为重点领导政策计划的范围，并引入绿色 GDP 考核参数，创造全民绿色 GDP 概念，包括环境效率性的指标 （ 二氧化碳排放量 ÷ GDP） 、资源生产性的指标 （ GDP÷ 天然资源等投入量） 及生态足迹指标［4］。

（ 3） 提供环境产业金融与政策保障。

根据不同的法律调整对象，日本政府从不同经济层面，包括优惠融资条件、给予国家补贴、减免环境税、放宽经营限制和引入 PFI （Private Finance Initiative） 模式扩大公共事业融资渠道及其他社会政策支撑等 6 种形式，给日本的环境产业发展提供政策支持，如截至 2010年对北九州生态工业园区己投资 502 亿日元，其中国家投资 100 亿日元，市政府投入 58 亿日元，其他部分为民间投资［1］。而以上政策得以贯彻落实依赖于明确的法律规定，如 《基本环境法》第 6 条、第 7 条明确规定了国家和地方公共团体提供有利于环境保护政策和措施的法律责任。

（ 4） 采用区域化环境产业和公众参与发展两种模式。

自 1989 年川崎市就建立了日本时间最早、规模最大的科技园神奈川科技园，截至 2009 年2 月该园有 147 家企业进驻。技术革新川崎THINK 是民间主导型科技园也是亚洲创业者村所在地，截至 2009 年 1 月共 60 家公司进驻。2003 － 2010 年，日本建立了 18 个生态工业园区。区域化环境产业和公共参与发展这两种模式之所以成为日本环境产业发展的主要形式的原因在于： 第一，日本地域面积小、人口和产业相对集中，在现有环境产业促进法指导下，国家、地方政府和企业共同管理，在具体的环境产业经营中对培育高端环境产业和科技发挥榜样作用； 第二，日本环境法和环境产业促进法对于公众环境意识的培养和在环境产业中的参与起到良好促进作用。

三、中国经济产业转型中的法律问题。

2012 年十八大报告明确提出加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式。而目前中国循环经济发展面临政治、经济、法律和文化等多方面问题。笔者主要就中国经济产业转型中的法律问题进行分析。

1、相较于日本完备的环境产业促进法，结合我国经济产业转型需求，现有的循环经济法律体系有待健全和完善。

目前，中国循环经济方面的法律有 2009 年《循环经济促进法》、2008 年 《节约能源法》、2005 年 《可再生能源法》、2003 年 《环境影响评价法》。除此之外，还制定了一系列以促进企业节能、节水、节材和资源合理综合利用的政策和管理办法； 部分地方也进行了一些促进地方循环经济发展的立法探索与实践，为中国循环经济发展奠定了一定法律基础，加快了中国经济产业转型的进程。但中国长期以来高消耗、低效益、高排放的粗放性增长方式造成的产业和环境问题已处于一个井喷期。并且通过上述法律立法时间和内容分析可见，中国循环经济立法时间较晚、立法内容不全且调整范围过窄。除上述法律规定外，在国家根本大法 《宪法》和1989 年 《环境保护法》中关于循环经济的内容几乎没有，导致法与法之间难以协调一致；配套性部门法，特别是涉及到循环经济的金融、财政、税收和科技等方面的法律、法规和针对资源回收再利用、垃圾回收处理等 “静脉产业”（ 即非经济性废弃物的回收、再利用和环保化处理等方面） 的国家调整政策和立法空白较多。而现行的循环经济法如 《循环经济促进法》和 《清洁生产法》调整对象只有工业生产领域或部分建设项目，而对于农业或其它第三产业领域只作原则性规定，表述内容过于笼统，不具操作性 （ 见 《循环经济促进法》第 24、26条规定） ; 其它环境保护部门法如 《能源基本法》、 《自然资源保护基本法》等内容的缺失，导致在能源及自然资源开采利用领域的循环经济发展仍处于法律盲区。以上说明我国现有的循环经济立法在中国循环经济发展中不能起到很好的保驾护航的作用，对环境资源问题治标不治本，不利于中国经济产业转型。

2、循环经济立法定位不明确，循环经济参与主体责任缺失导致现有的循环经济促进法律、法规不能贯彻到位。

循环经济是一个系统、复杂的工程，需要社会各方面共同推动。日本在 2000 年就将建设循环型经济社会作为国家战略目标，而中国目前的循环经济立法主要侧重于国民经济领域，涉及到国家循环经济发展问题的其它社会文化和环境保护领域并没有具体、完备的法律制度提供指导和保障，如城镇生活垃圾回收处理再利用、公众生活资料循环再利用和公众循环经济参与、监督等问题。同时，现有循环经济立法和相关环境法对循环经济主体责任的规定不统一，部分责任缺失。从而导致国家宏观调控政策与现有的循环经济发展需求不一致，政府在中国经济产业转型中政策引导作用没有达到预期效果，对企业在生产经营中的环境污染行为监管不到位； 企业社会环境责任淡薄，自身发展循环经济动力不足，由于现有法律规定对企业的社会环境责任要求过低和国内主要以中、小企业为主，导致企业在面对较低的违法排污成本宁愿选择违法排污，致使社会环境治理成本不断攀升，难以促进循环经济规模化发展；社会发展循环经济意识不强，公众对于构建循环型社会的认识和自主参与性薄弱。公众环境权的缺失导致公众在对政府监管和企业生产这两大方面监督、参与欠缺有效的法律保障和必要的救济措施，长此以往将公众、政府和企业划分为三个不同的利益团体，割裂了彼此间的联系，不利于创造良好循环经济发展社会环境。

3、配套的法律保障机制不到位，具体的财税补偿、国家优惠政策扶持标准、方式和实施办法等相关法律法规操作性不强，无法发挥法律指导作用（ 1） 促进循环经济发展的激励政策缺乏。

对于 “静脉产业”的补偿资金机制、国家调整政策和管理办法欠缺，政府无法发挥监督和引导作用，再生资源分类回收市场难以建立；生产者延伸责任制度实施效果不理想，实施范围有限、实施水平低、实施主体单一导致该制度在我国大部分产业发展中形同虚设，仍实行末端处理式污染防治方式，长此以往企业发展循环经济缺乏推动力。

（ 2） 自然资源产业领域价格机制不健全。

现有市场价格体系与资源稀缺程度比例不合理，自然资源生态价值与经济价值无法在统一市场价格体系中得到实现，长期出现自然资源市场失灵的现象，相应的市场供求关系无法调整，导致我国部分稀缺资源浪费现象严重。

（ 3） 循环经济政策、资金落实考核机制欠缺。

虽然在循环经济立法中有关于循环经济支持政策的法律规定，但具体的执行办法规定过于笼统导致部分地方循环经济资金和政策落实不到位，并且缺乏有效的跟踪考核措施。

（ 4） 绿色产能考核机制不到位。

在循环经济主体责任相对缺失的情况下，对于现有传统经济产业或已经开展循环经济的绿色产能考核不到位。目前，“假循环真排放”

的经济产业大量存在，而针对造成这一现象的责任主体欠缺具体的考核、管理办法、相应的调整处理政策或措施也无法跟踪到位，致使中国经济产业转型固有问题一直得不到有效解决。

（ 5） 循环经济方式单一，地方特色不够。

我国目前已通过行业、重点领域、产业园区和省市四个层面开展循环经济试点工作。自2005 年以来共在 26 个省 （ 自治区、直辖市）开展了省级循环经济试点，涉及到 133 个市（ 区县以上） 300 多个循环经济项目。这些试点多在传统产业领域，在高新科技、替代能源开发和 “静脉产业”方面缺乏有效的政策支持和统一的发展规划，导致这块发展相对滞后。同时，体现地方特色的循环经济产业发展机制不健全。部分地方循环经济立法欠缺地方特色，领域或部分建设项目，而对于农业或其它第三产业领域只作原则性规定，表述内容过于笼统，不具操作性 （ 见 《循环经济促进法》第 24、26条规定） ; 其它环境保护部门法如 《能源基本法》、 《自然资源保护基本法》等内容的缺失，导致在能源及自然资源开采利用领域的循环经济发展仍处于法律盲区。以上说明我国现有的循环经济立法在中国循环经济发展中不能起到很好的保驾护航的作用，对环境资源问题治标不治本，不利于中国经济产业转型。

2、循环经济立法定位不明确，循环经济参与主体责任缺失导致现有的循环经济促进法律、法规不能贯彻到位。

循环经济是一个系统、复杂的工程，需要社会各方面共同推动。日本在 2000 年就将建设循环型经济社会作为国家战略目标，而中国目前的循环经济立法主要侧重于国民经济领域，涉及到国家循环经济发展问题的其它社会文化和环境保护领域并没有具体、完备的法律制度提供指导和保障，如城镇生活垃圾回收处理再利用、公众生活资料循环再利用和公众循环经济参与、监督等问题。同时，现有循环经济立法和相关环境法对循环经济主体责任的规定不统一，部分责任缺失。从而导致国家宏观调控政策与现有的循环经济发展需求不一致，政府在中国经济产业转型中政策引导作用没有达到预期效果，对企业在生产经营中的环境污染行为监管不到位； 企业社会环境责任淡薄，自身发展循环经济动力不足，由于现有法律规定对企业的社会环境责任要求过低和国内主要以中、小企业为主，导致企业在面对较低的违法排污成本宁愿选择违法排污，致使社会环境治理成本不断攀升，难以促进循环经济规模化发展；社会发展循环经济意识不强，公众对于构建循环型社会的认识和自主参与性薄弱。公众环境权的缺失导致公众在对政府监管和企业生产这两大方面监督、参与欠缺有效的法律保障和必要的救济措施，长此以往将公众、政府和企业划分为三个不同的利益团体，割裂了彼此间的联系，不利于创造良好循环经济发展社会环境。

3、配套的法律保障机制不到位，具体的财税补偿、国家优惠政策扶持标准、方式和实施办法等相关法律法规操作性不强，无法发挥法律指导作用。

（ 1） 促进循环经济发展的激励政策缺乏。对于 “静脉产业”的补偿资金机制、国家调整政策和管理办法欠缺，政府无法发挥监督和引导作用，再生资源分类回收市场难以建立；生产者延伸责任制度实施效果不理想，实施范围有限、实施水平低、实施主体单一导致该制度在我国大部分产业发展中形同虚设，仍实行末端处理式污染防治方式，长此以往企业发展循环经济缺乏推动力。

（ 2） 自然资源产业领域价格机制不健全。现有市场价格体系与资源稀缺程度比例不合理，自然资源生态价值与经济价值无法在统一市场价格体系中得到实现，长期出现自然资源市场失灵的现象，相应的市场供求关系无法调整，导致我国部分稀缺资源浪费现象严重。

（ 3） 循环经济政策、资金落实考核机制欠缺。虽然在循环经济立法中有关于循环经济支持政策的法律规定，但具体的执行办法规定过于笼统导致部分地方循环经济资金和政策落实不到位，并且缺乏有效的跟踪考核措施。

（ 4） 绿色产能考核机制不到位。在循环经济主体责任相对缺失的情况下，对于现有传统经济产业或已经开展循环经济的绿色产能考核不到位。目前，“假循环真排放”的经济产业大量存在，而针对造成这一现象的责任主体欠缺具体的考核、管理办法、相应的调整处理政策或措施也无法跟踪到位，致使中国经济产业转型固有问题一直得不到有效解决。

（ 5） 循环经济方式单一，地方特色不够。

我国目前已通过行业、重点领域、产业园区和省市四个层面开展循环经济试点工作。自2005 年以来共在 26 个省 （ 自治区、直辖市）开展了省级循环经济试点，涉及到 133 个市（ 区县以上） 300 多个循环经济项目。这些试点多在传统产业领域，在高新科技、替代能源开发和 “静脉产业”方面缺乏有效的政策支持和统一的发展规划，导致这块发展相对滞后。同时，体现地方特色的循环经济产业发展机制不健全。部分地方循环经济立法欠缺地方特色，立法语言模糊，大都从循环经济规划或循环经济发展方面如水、能资源的节约使用上进行立法。涉及地方特色产业和循环经济高新科技产业方面的内容较少，特别是针对循环经济发展需要的税收优惠、投资补贴、绿色采购等明确的、可操作性强的地方性配套法规内容欠缺。

从而在具体实施中难以发挥地方循环经济法律指导作用，对于地方循环经济发展推动作用不强。

四、促进中国经济产业转型须进行的循环经济立法修改建议。

1、健全循环经济立法体系，填补立法空白。

借鉴日本完备的环境产业促进法及循环型社会建设的理念，应健全中国循环经济立法体系。具体而言，通过 《宪法》修正案加强循环经济法制构建，将循环经济发展作为国家基本国策之一，提升到国家发展战略地位，从上位法提供法律效力保障； 在 《环境保护法》中补充循环经济方面的法律规定，将其作为环境保护的重要组成内容和考核指标； 完善 《循环经济促进法》，扩大调整对象和范围，建立绿色GDP 制度，建立健全循环经济部门法内容如绿色消费制度、废弃资源循环与再利用制度、经济杠杆制度、生产者和消费者责任制度等，为循环经济发展提供全面保障； 结合国家循环经济发展战略目标，针对现有的循环经济发展金融、财政、税收和科技等调整政策或制度，制定具体、明细的管理、执行办法，增强操作性和执行力。

2、转变循环经济立法定位，明确循环经济主体责任。

将循环经济立法定位从单纯的发展循环经济转变为保护环境和建设全面可持续循环发展社会。在此基础上将循环经济立法从经济领域延伸到社会生产、生活各方面。划分循环经济参与主体职责，进一步明确和细化其法律责任。

（ 1） 加强政府监管责任。

一方面，政府对环境产业的政策和金融支持责任要落实到位。按照相关法律、法规和操作办法，对于发展期或转型期的环保产业，政府应加大扶持力度，在国家优惠政策适用和国家补偿资金、贷款操作办法上增强其可操作性和灵活性，发挥其相应的激励、促进作用； 对于高能耗性或强污染性产业，政府应加强对其排污行为的监管力度，提高其生产场所或产品本身环境质量标准，通过强制监管和提高环境标准，适时引导这部分产业自主进行产业方式和技术改革。另一方面，国家或地方政府建立有规模的废旧资源集中回收、处理区域或不易回收资源生态产业基地，对其实行集中处理，改善现有分散的废旧资源处理现状。尽快制定出国家标准的强制回收产品名录和一系列强制回收产品处理的操作办法。

（ 2） 明确企业社会环境和循环经营责任。

通过提高企业环境税、费征收标准和企业生产环境质量促使企业选择更加环保的生产方式； 扩大清洁生产制度的适用范围，除现有电子产品、废旧车辆外，还应包括家电、大体积生活用品或自然资源耗费性等产业领域，要求企业在选材、加工生产、商品运输等过程中采用节能环保的措施； 生产企业设置有效的回收网点以利于废旧产品的回收。

（ 3） 扩大公众对循环经济的参与。

通过赋予公众环境权和完善现有的环境公益诉讼制度，使公众在监督政府环境管理职责和企业社会环境责任履行的过程中具有广泛的监督权和获得良好救济措施，提高公众对于环境保护和循环型社会的参与意识，促进全面可持续发展社会建设。

3、完善现有循环经济保障机制，增进循环经济发展动力。

（ 1） 完善循环经济发展激励政策。

在相关立法指导下，加大循环经济发展薄弱环节，如静脉产业、农业、第三产业及环保高科研发等产业，补上长期遗留下来的功课。

（ 2） 建立科学合理的自然资源价格体系针对自然资源产业领域，尽快建立起能够发挥调控作用的价格机制，加强政府对自然资源开采经营监管，对于稀缺性资源产业，其价格衡量标准应充分考虑稀缺资源自身的生态价值［6］； 加强政府后续跟踪管理，尽快遏制当前稀缺资源浪费严重、不法商人谋求暴利的现象；对传统资源产业，尽快完善现有价格调整办法，应考虑后代人对该部分资源同质、同量的需求，针对中国储量富足的自然资源如煤炭产业，应在现有的价格体系中引入生态价值衡量标准。

（ 3） 完善财税补偿机制。

借鉴日本 《绿色采购法》，通过政府采购、招商引资等方式扩大循环经济产业市场，增强产业活力，增加中国循环经济产业规模。

（ 4） 引入绿色产能考核机制。

结合绿色 GDP 制度尽快完善循环经济考核机制，保证循环经济发展质量： 将地方绿色产能考核指标与政府政绩考核挂钩，并将其作为地方环境质量的关键性参数，改变以往地方牺牲环境发展地方经济的局面； 对现有传统经济产业和循环经济产业都应进行绿色产能考核，从而充分掌握我国循环经济发展情况，对我国现有产业转型问题有正确把握，以便有的放矢的进行法律、法规、政策和管理上的调整。

4、丰富循环经济发展形式，扩大参与主体（ 1） 产业形式多元化。

对中国循环经济存在的产业空白，特别是针对高科技、新能源产业、非经济性资源回收和环境文化等产业，加大国家宏观调控力度，推动这部分产业的发展，从而丰富循环经济产业形式，扩大循环经济产业主体和总体份额，提升循环经济产业抗风险能力。

（ 2） 参与主体广泛化。

除了传统的循环经济参与主体外，还应鼓励发展有经济实力和管理水平的 NGO 组织，包括生产者延伸责任代理组织、公众环境监督救济组织等。

（ 3） 地方循环经济特色化。

结合本土产业发展结构和特色，推动并完善富有地方特色和执行力的地方循环经济立法，通过建立生态产业园、产业基地或开展生态产业项目等方式主动推行循环经济试点化、省份化发展，从局部加快中国产业转型和循环经济发展进程。

（ 编辑： 周亮； 校对： 子丽）【参考文献】

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