关于构建区域合作体制的研究———以法国为例

来源：网络 时间：2022-03-19

　　【摘要】区域公共管理理论主要从制度建设出发，强调要确保地区经济合作的顺利进展，除了要采取相应的政策措施外，更需要建立大量的制度安排来约束与引导区域经济合作的良性发展。区域合作协调机制包括政府适度干预的协调机制、区域产业政策的协调机制和区域合作的功能性协调机制等等。

　　【关键词】区域公共管理理论；区域合作；协调机制；领土治理。

　　1引言：区域合作面临的“两个难题”

　　我国经济具备发达国家经济、新兴国家经济与欠发达国家经济三种处于不同发展水平国家的特征。从区域发展看，我国各地区经济发展不平衡、城乡差别过大。因此，我国经济实际上呈现出了一种多元化的经济特征。这种多元化的经济特征不仅仅表现在各个地区之间，即使是同一地区之间也呈现出这一特征。通过区域合作，加强发达地区与欠发达地区之间的伙伴关系，对于提高区域内成员经济发展水平、实现公共服务均等化等都不无裨益，而且处于不同发展水平的成员参与区域合作可以实现良性互动，是实现城乡一体化和区域协调发展的有效途径。

　　我国目前在区域合作方面面临几个根本性的难题：

　　一是如何打破行政区域的自闭性。计划经济时期，我国行政垄断大量存在，主要表现在地区垄断、行业垄断两种形式。行政垄断使本来应该流动的生产要素被分割成条条块块。改革开放以来，中国政府多次进行了分权改革，但是由于分权在很大程度上是政府内部的权力转移，而不是政府向企业、市场和社会的还权，所以，政府内的分权是把全国一盘棋的计划经济转化成了大小不一的“条块经济”。分权改革没能真正促使政府职能转变，反而强化了地方政府干预社会各项事务的能力。表现在经济发展上，政府代替了市场以推动经济的发展；同时各种“政府主导型经济”与“国进民退”现象层出不穷。在这样的背景下，区域合作无疑会引发源于现行体制的矛盾冲突。唯有创新机制，打破行政区划，消除地方保护和市场分割，才能保证市场经济的健康发展。

　　二是如何建立激励机制，促使处于不同发展水平的成员长期合作。根据“中心—外围”理论与“增长极”理论，区域经济发展总是首先集中在一些条件较为优越的地方，有规模经济和聚集经济的效应，这些地方的发展呈现循环和不断积累的过程，逐渐成为经济中心。而其他地方则相对落后。市场造成并加重了这种地区间发展的不平衡。虽然这种不平衡可能会促使各地区形成不同的产业链，有利于发挥各自产业优势。但是，不同的发展水平与阶段无疑会有不同的诉求与各自的利益，较易引起矛盾。同时，处于不同发展阶段的地区有各自互不兼容的法律、法规与政策，使得深一步合作变得举步艰难，也增加了合作的成本。要解决这一问题，必须建立全新的资源配置平台，促使各成员形成一个自我管理机制。

　　法国思想家埃德加·莫兰认为：“一切组织关系，包括一切系统，都会有而且还生产着既对抗又互补的力量。一切组织关系都离不开互补性原则，并将其现实化，它们也离不开对抗性原则，并或多或少地将其潜在化。”①②因此，无论是打破行政区域的自闭性还是建立长效激励机制，都需要克服矛盾并建立一系列的合作平台。

　　国内外理论界对如何克服矛盾并形成有效的区域合作都做出过大量研究：比较优势理论认为区域合作在一定程度上可以被认为对参与合作地区之间的收益分配提供了最优方案，因为参与合作的地区按照比较优势原则进行专业化分工。新经济地理学理论认为，通过区域合作，财富与技术将会在区域内转移与扩散，这将促使落后地区从中获益，也能促使富裕区域加快增长速度等。

　　以上理论主要是从经济学理论出发研究区域经济合作的动力。而区域公共管理理论则主要从制度建设出发，强调要确保地区经济合作的顺利进展，除了要采取相应的政策措施外，更需要建立大量的制度安排来约束与引导区域经济合作的良性发展。区域合作协调机制包括政府适度干预的协调机制、区域产业政策的协调机制和区域合作的功能性协调机制等等。在这方面，法国区域合作就是典型的案例。

　　2法国区域合作的经验：区域合作制度的构建。

　　区域合作在法语中一般被称为“领土整治”（Aménagement du Territoire）。它是法国政治词汇里较为常见的表述，通过公共机构干涉并调整人和活动的空间分布并提供公平、均衡的公共服务，以实现更好的经济发展，并获得更好的集体福利。实际上，这种理念不仅包括对特定区域的经济发展与基础设施建设，更包括对它的组织和管理。“领土整治”的关键词是公平与效率。它在法国区域发展中被委以四项重任，分别是：财富创造、公正分配、危机修复和保护（如环境保护、人身安全保护等）。

　　在法国，“领土整治”的行政主体除了各级政府之外，还包括各种形式的地方组合。地方组合即领土单位的组合，是适应地方政府为共同执行某项行政任务进行合作需要而产生和发展的。这是因为，一是某项行政任务涉及若干个领土单位的共同利益；二是地方行政单位的人力、财力缺乏，难以维持必要的公共服务，非合作不可。目前，法国地方政府的合并和联合比较普遍，且形式多样。其成功运作的机制主要集中于以下三点：

　　2.1法国的法律框架保证了政策工具与区域合作组织的合法有效性。

　　地方分权改革是法国左派政府及其社会党执掌政权后进行的行政改革中心任务。他们认为，进行地方行政体制改革就是要使各级地方政权“非国有化”，要以民主监督、自治管理与公民参与为主要内容，从而改变法国高度自治的管理体制，建立地方自治，民间团体参与地方管理的“新的公民制度”。同时，还提出“还权于民”的口号，并于1982年颁布了《关于市镇、省和大区的权利和自由法》。这部法律合理划分了中央政府与地方政府之间的职责权限，授予了地方政府较大的权利，使它们能自主管理本区所辖范围内的各项事务。在该法案的影响下，1982年法国通过了《权力下放法案》。

　　2.2行政主体多元化增强了法国区域合作行政主体的协调能力。

　　1982年法国《权力下放法案》最直接的后果就是促使各种形式的地方区域合作组织的形成。这些地方区域合作组织在扩大地方民主，加快地方经济和社会事业发展，缩小地区间发展差异，促进各地区平衡协调发展等方面取得了显著成效。这显示了法国在协调跨界行政主体方面的能力，其能力是由一系列行之有效的政策目标和工具以及执行政策目标和运用政策工具的组织形式所构成。具体表现在：

　　第一，法国地方政府三级管理体系。在中央政府之下将法国地方行政区划分为三个层次，就规模而言从小到大是市镇、省和新设立的大区。法国地方领土单位是具有公法法人资格的行政主体，相对于中央政府而言，它们具有自己的权力和一定程度的自治。

　　第二，大区组合。1982年《市镇、省、大区权利和自由法》规定：“两个或若干个大区为行使它们的职权，可以签订协议或组建共同利益群体机构。”大区组合主要有三种形式：区际协定；共同利益机构；区际协约组织。

　　第三，省际组合。省际组合主要采取两种方式：

　　一是省际协商会，二是省际协约组织。

　　第四，市镇之间的组合。市镇组合的形式主要有以下几种形式：一是市镇合并；二是跨市镇协商会；三是市镇联合体；四是联合区；五是都市共同体；六是跨市镇合作委员会；七是市镇共同体；八是城市共同体。

　　第五，不同级行政法人组合。其中最为重要的是混合联合会。

　　2.3基金解决了处于不同发展水平的参与者的合作能力。

　　法国各种区域组合成员之间的经济发展水平及经济结构存在巨大差异，为了避免因成员之间发展不平衡导致的“合作博弈”破产，法国把“扩大地方民主，加快地方经济和社会事业发展，缩小地区间发展差异，促进各地区平衡协调发展”定为其政策目标。这两个政策目标的含义是，通过在欧盟、法国以及各区域内对资源配置的调整及利益的公平分配，缩小成员之间的发展差距以稳固合作的基础。基金来源于两个层次：首先是来源于欧盟。目前，欧盟对处境困难的较欠发达的地区和经济部门的援助主要是通过结构基金这个途径来进行。结构基金是欧盟实施地区发展政策的最主要财政手段。

　　结构基金由欧洲地区发展基金、欧洲社会基金、欧洲农业指导与保证基金构成。欧洲地区发展基金主要是为了缩小地区差异、支持工业地区的基金发展和结构调整以及实现欧盟所有地区均衡的社会基金发展提供资金援助。欧洲社会基金的基本宗旨是为工人就业提供便利，并增加工人在共同体内部地域上和职业上的流动性，特别是通过职业培训和就业帮助来提高工人技能与适应力。欧洲农业指导与保证基金主要是用于支持和促进农业的发展和农业产业结构的调整，帮助适应农业结构和开发多样化的共同体农村地区。

　　其次，来源于法国中央政府。《权力下放法案》颁布后，国家对地方政府的财政援助也有了大幅度增加。作为中央政府移交职权的补偿，国家还将一部分税收转让给地方政府，使税收占地方政府全部收入的比重从1983年的30.8%提高到1989年的37.5%。除转让的税收收入外，国家直接向地方政府提供的财政援助也明显增加，从1982年的1416亿法郎和1983年的1608亿法郎增加到1991年的2288亿法郎，平均每年增长超过6%，其增长速度超过了国家开支的增长速度。1992年的国家开支中有18.3%用于地方政府。

　　法国区域合作制度的构建，使得地方组合成员之间形成了资源共享、互惠互利的合作机制。它展现了调整地方政府间关系与协调地方政府间利益的可能路径。以图卢兹市镇联合体为例，在征收职业税后，其70%按上缴前的比例分配给各市镇，留下30%用于联合体的各项开支。这样，就可尽量避免成员市镇为引进外资而开展的恶性税收竞争，缩小成员市镇税收间的差异，减少不平等。再如，雷恩联合体委员会在个别贫困市镇成员反对建立阿塔兰特科技园时，从建立科技园有利于整个市镇财政、经济和社会发展的视角说服了贫困市镇代表，还允诺将科技园的一半收入上缴给联合体，让贫困市镇也能从中分一杯羹，最终得到了贫困市镇的支持。

　　3法国经验的启示。

　　在由公共政策及其工具、多元组织机构、相关法律形成的立体合作体系下，法国的区域合作组织蓬勃发展。法国经验有三点启发意义：第一，政府应适当分权并促使一种自下而上的区域合作模式的形成。今天，治理不再是传统行政管理上的权威决策，即完全由政治责任性的机构负责以制定规则和确定激励办法引导“目标群体”。那些传统治理模式下的“目标群体”在新的治理模式下，已经转化为利益相关者，并成为区域内公共决策的参与者。只有群策群力才能从整体上进行合作发展规划，协调解决成员之间的利益矛盾冲突。第二，改善合作成员中的发展不平衡问题应当是区域合作的重要政策目标。法国地区间的区域合作在促进自由贸易和要素流通的同时，也会加重一些地区的地区问题。因此法国区域合作一直注重防止贫富成员之间的地区差异会分裂区域合作内经济成果的聚合和延误共同体一体化的发展。第三，法律框架对区域合作十分重要。区域合作中的各个成员在地区管理和社会治理的整个过程中必然会进行利益博弈。而为保障博弈的有序性和公平性，不仅需要硬法机制提供博弈平台和博弈基本规则，更需要软法机制提供博弈的运作方式、途径（如协商、讨论、审议、辩论）及其具体规则。这是硬、软法结合，区域合作成员互动区域治理、治理社会的法治模式。上述三点就构成了由公共政策及其工具、多元组织机构、相关法律形成的区域合作体制。

　　相对于科层结构和正式的契约关系，网络治理理论认为组织间网络构成了与市场和等级制截然不同的经济行为协调方式，并提倡应当以系统化和非正式社会系统为特征进行组织间的协调。琼斯等在论文《网络治理的一般理论》中在对理论界的九种描述进行综合分析后认为：“网络治理包含着对自主组织（就像非营利组织一样）的一系列有选择的、持续的、结构化的安排，这些组织为了适应周围环境中偶然发生的事件和协调、维护交易，基于隐喻和宽泛的协议从事产品和服务的创造。”我国几千年的封建文化、传统的计划经济体制造成人们缺乏长期的相互联系与合作的意识，缺乏通过集体决策、联合行动来生产产品或服务，以便更迅速地适应不断变化的技术和市场环境，并提高自身竞争力的愿望。

　　因此，引进法国区域合作经验，并与中国国情相结合应当是一个较优选择。

　　4构建中国的区域合作体制：以广西北部湾经济区为例。

　　2008年1月，国家批准实施《广西北部湾经济区发展规划》，标志着该经济区开放开发被纳入国家战略，经济区内的南宁、北海、钦州、防城港四市形成联动。该区域内各成员在产业分工与合作水平、城镇化水平、经济要素分布上差异很大。“北部湾经济区合作”的运作必然面临上述提出的“两个难题”，即“如何打破行政区域的自闭性以及如何建立激励机制，促使处于不同发展水平的成员长期合作”。根据北部湾经济区的实际情况并与法国经验相结合，应当从以下三方面入手以应对上述“两个难题”：

　　（1）创建北部湾城市共同体官方机构。其主要办法就是以北部湾经济区为地域单元的区域化地方城市管理。应当创建北部湾城市共同体最高权力机构。即北部湾城市共同体理事会。理事会在协调、合作的基础上，主要讨论并决策与北部湾经济区密切相关的各项经济、社会事务。如重大产业的布局，各大沿海港口的统一规划与建设等等。

　　（2）建立地区发展基金。由于非均衡发展是区域经济发展的一般规律，如何推动北部湾经济区各成员协调统一发展是地区发展基金的主要目标。应当根据北部湾经济区的实际情况制定地区政策。主要内容应包括：第一，制定判断“地区失调”的标准。

　　根据著名的汤姆森报告，该标准包括：过去五年地区失业率的趋势；农业和衰退工业部门中就业的劳动力比重；过去五年间人口净迁出率；地区GDP的水平和趋势。第二，援助“地区失调”。一是基础设施缺乏而需要长期援助的不发达地区，如防城港。二是为了调整产业结构，促进新兴工业的建立而需要短期或中期援助的地区。三是边境地区，包括处于中越边界的城镇。

　　（3）法律基础设施建设。法治的作用在于使合作具有约束性，从而减少合作中的交易成本。对“北部湾经济区”等区域合作而言，所需要的法律基础有两个层面：一是国家对区域经济合作的法律规范；二是地方性法律或法规支持。《中国发展报告2010》提出以后优先开发的三个特大城市群；重点发展包括北部湾地区在内的八个大城市群。可见，区域合作发展已经成为我国区域经济的趋势。但是至今为止，我国仍然未有关于区域经济发展或整合的法律、法规。这有赖于已形成共识的地区在全国人民代表大会上联合提案以推动国家有关立法。同时“北部湾经济区”还需要进一步完善已有的《广西北部湾经济区条例》，彻底解决北部湾经济区的法律地位、北部湾经济区的管理体制、北部湾经济区开发建设的重点领域、北部湾经济区行政管理权力下放、北部湾经济区各市政策协调等问题。

　　5结论。

　　如果区域合作的目标仅仅是实现商品及要素在不同区域间的自由流动，并做大做强区域内的“蛋糕”，那么区域合作的目的未免显得过于狭窄与功利化。法国在资产阶级大革命时期提出的“自由、平等、博爱”一直是法国甚至整个西方人追求的美好价值目标，暂且不谈论西方能否真正实现这个目标，但必须承认，这样的价值观得到了欧洲民众的普遍认同。在我国，科学发展观提出了“以人为本”的发展观和“协调发展”观。从这个角度而言，区域合作的最根本目的不仅仅是发展经济，更是实现区域内各项事业的协调发展；而各项事业的均衡发展也正是为了让区域内的公民活得“更有尊严”、实现人的全面、协调、健康发展。这也是本文研究区域合作的制度基础的宗旨所在。△【注释】

　　①法国哲学家埃德加·莫兰（Edgar Morin）提出复杂方法以求改革思想方式。复杂方法看到世界事物是统一性和多样性的融合、有序性和无序性的交混、个体和环境的相互渗透，建议用“宏大概念”、策略性眼光和元系统观点来认识对象。

　　②［法］埃德加·莫兰著。吴泓缈、冯学俊译。方法：天然之天性［M］。北京：北京大学出版社。2002:113【参考文献】

　　［1］潘小娟。发达国家地方政府管理制度［M］。北京：时事出版社。2001:172.

　　［2］孙柏瑛。当代地方治理———面向21世纪的挑战［M］。北京：中国人民大学出版社，2004.

　　［3］姜威。长江三角洲区域经济发展模式分析［D］。吉林大学，2007年4月。

　　［4］茹秋娟。我国地方政府闻合作机制创新研究［D］。郑州大学，2007年5月。

　　［5］Bob J essop.治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述［J］。国际社会科学，1999（1）［6］张可云。区域大战与区域经济关系［M］。北京：民主与建设出版社，2001.