安全型政府: 根据、内涵与构建
来源：网络 时间：2022-03-19
摘 要： 提出和构建安全型政府具有多方面的理论基础和现实根据： 行政生态学和风险社会理论、政府再造理论、日益增长的公共安全需求、全球公共安全问题凸显及经济型政府的安全职能缺失等。安全型政府是在高度回应公众安全需求、有效履行安全保障职能并致力于安全文明建设和实现安全社会的政府。建设安全型政府，能够使政府承担起有效应对风险社会的责任、最大限度地满足公众的安全需求和促进经济社会的安全发展，同时也有利于促进政府进行改革创新等。构建安全型政府，需要确立安全文明理念、强化政府安全职责、提升政府的安全保障能力、加强安全制度建设和安全政策供给以及创新政府治理方式等。关键词： 公共安全； 安全型政府； 政府治理创新。
人类的过度实践和自反性现代化的不断发展，使世界进入了风险社会时代，人们的生存安全受到严重威胁。为了应对风险社会的挑战，有效保障公共安全，避免未来更大不利后果的出现，“我们首先需要做的工作就是应探讨建立起一个什么样的政府去领导我们的社会”①。笔者认为，这个将要重塑出的政府范式就是“安全型政府”。提出和研究“安全型政府”课题，对于推动政府理论创新和促进政府变革，以及实现社会安全发展和安全善治都是极有必要的。本文拟对“安全型政府”提出的根据、基本内涵、构建意义和构建路径等进行初步探析，祈望学界同仁赐教。
一、安全型政府的理论基础和现实依据。
“安全型政府”的提出有着多维的理论基础和现实依据。行政生态学和风险社会理论、西方政府再造理论、责任型政府和服务型政府理论、生态型政府理论等是安全型政府提出的重要思想来源。从社会现实看，回应公众安全需求、应对全球风险社会、克服经济型政府安全保障失灵等是安全型政府提出的现实依据。
（ 一） 安全型政府提出的理论基础。
1. 行政生态学理论。该理论主张用生态学的思维方法研究公共行政学。行政生态学指出了外部环境因素对政府行政管理的重要性，强调政府与其所处环境的互动和动态平衡，政府组织与行政行为是受环境影响的生态系统，它必须考虑对环境的适应性。如果自觉地认识生态因素，尤其是“行政环境中敏感的变量”，就可以使行政官员更明智地对待政府机构所面临的外部环境的需求和挑战，②也能够更正确地定位政府角色、组织安排、实践目标和方法等。
2. 风险社会理论。该理论认为，工业文明和自反性现代化使人类进入了全球风险社会。人为制造的风险是前所未有的，其后果影响深远且难以控制。各种风险威胁是对健康、生命、合法性、利益和环境的威胁，无法预料的风险后果使整个社会存在深度不安全感，安全成为风险社会的动力和主要价值观。风险社会要着重解决的问题是“我怕”，是“如何预防更坏的东西”和“免受毒害”。③应对风险社会，需要对发展和进步进行反思，需要对权力和权威进行再认识，需要再造政府和建立责任机制，从根本上克服有组织的不负责任。
3. 政府再造理论。新公共管理理论主张根据行政环境的变化和时势的特点重新定位政府的主导价值理念和主要职责，重新选择行政运作方式和治理方式，以便使政府成为一个更能满足社会需要的政府。政府再造就是对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力。
④“重塑政府”的目标之一是建立“预防性政府”。新公共服务理论则强调公民本位和公共精神。其理念包括： 服务于公民而不是顾客、追求公共利益、战略性思考、承认责任不能简单化、服务而不是掌舵、重视生产率更要重视人。新公共管理理论和新公共服务理论的共识在于： 一是主张通过改革，增强政府的责任心和服务性； 二是要建立起政府与社会间信任、合作共治的关系。
（ 二） 安全型政府提出的现实依据。
1. 安全成为最基本的个人需求和公共需求。在现代风险社会中，随着风险和恐惧的加剧，安全需求的重要性日益突出，甚至已超过了所有需求，成为人的最基本需求，安全已成为人们生存和发展的前提和保障。安全需求首先是一种个人需求，但随着风险的日益加剧和恐惧的不断增加，不安全因素已严重威胁到人类的生存和发展，对安全的需求遂成为公共需求，安全成为公众的“最高社会概念”。在全社会安全需求不断增强的时代背景下，政府必须有能力为社会提供更多更好的安全公共产品和安全公共服务，以回应公共安全需求和持续改善风险环境。
2. 全球公共安全问题日益凸显。从 20 世纪后半期到现在，世界范围内公共行政的宏观环境就是人类面临传统风险和现代风险的双重威胁。全球各地不断出现的各类灾难事件，都证明了全方位的风险和灾难正在日益逼近，这关系到每个人的生死存亡。处在现代化进程和社会转型期的中国，风险积累和危机爆发愈益突出，公共安全已受到严重威胁。社会现实表明，中国已进入危机频发的高风险时期，进入了转型风险社会。
3. 经济型政府的安全保障职能失效。经济型政府或发展型政府是与工业文明相适应、把发展经济和实现现代化放在首要位置的政府模式。其在理念上以奉行乐观进步主义和发展主义为主导，在价值目标和基本职能上以经济增长为中心，在制度上以建立市场经济为核心，在政策上以实施经济政策为重心，在绩效评价上以 GDP 指数和经济收入为主要衡量标准。经济型政府在推动现代化进程中，往往忽视人们的安全需求，公共安全责任缺位，甚至以牺牲安全为代价谋求所谓发展或现代化。这表明，经济型政府越来越不适应治理风险社会和保障公众安全的需要。
二、安全型政府的内涵。
为了有效应对风险社会和保障公共安全，必须以安全型政府取代经济型政府。安全型政府是在风险社会背景下政府发展的新趋势和新目标，也是从风险社会走向安全文明社会的根本性制度变革和政府的整体性转型。
1. 安全型政府是在安全文明理念指导下，高度回应公众的安全需求和积极履行公共安全保障职能，并致力于安全文明建设和实现安全社会的政府。
安全型政府也就是对经济型政府或其他非安全型政府在意识理念、价值取向、行为准则、决策和执行、治理方式、体制机制、职能定位、能力结构、努力目标等方面的安全化。这是一个能够实现经济建设、社会发展和安全保障“多赢”的政府，是具有民本性、安全性、创新性、前瞻性和责任心的政府。
2. 安全型政府是最大限度满足公众安全需求的政府。在风险时代，风险的复杂性和难以防控性使个人或一般组织已无力应对风险，只能靠政府来提供安全保障。人们日益增长的安全需求同安全保障不足之间的矛盾，构成了风险社会的突出矛盾。政府作为公共利益的代表者、安全公共产品的提供者和公共安全责任的主要履行者，应在安全文明理念的指导下，无条件地回应社会诉求，竭尽全力地为公众安全提供保障，关注和维护每个公民的安全。
3. 安全型政府是将全方位安全保障作为政府最基本职能的政府。政府职能是指政府在社会中所承担并实现的职责和功能。现代政府职能随公共需求状况而变化。当今社会最大的公共需求和公共利益是公共安全，因而安全型政府的最基本职能就是为社会提供安全保障，回应社会安全需求和实现公共安全利益。安全型政府视公共安全为经济社会发展和民生的第一要义，明确地将安全管理、安全服务即安全保障提升为政府的最基本职能，在政府管理的所有领域和环节都体现“安全化”，从公共安全角度审视和评价一切，自始至终全面贯彻以人为本和安全优先理念。
4. 安全型政府是积极推动安全文明建设的政府。安全文明是指人类社会安全生活的进步状态或趋势，是人们在长期社会实践活动中为实现安全生存所作的全部努力和所创造的全部安全成果。
⑤安全文明的基本内容有： 安全意识文明、安全主体文明、安全制度文明、安全行为文明、安全能力文明、安全关系文明、安全发展文明、安全环境文明等。安全文明是社会文明体系的前提和重要组成部分，应当成为现代社会文明建设的重要内容。进行安全文明建设，首先要靠安全型政府来倡导和推动。建设安全文明，提高全社会的安全水平，是国家和政府的战略性举措。
5. 安全型政府是不懈追求安全社会目标的政府。安全社会是具有充分安全保障的和谐社会。在现阶段，建设安全社会，应主要在政府的倡导和推动下进行安全城市建设和城乡安全社区建设，进行安全文明单位建设和社会治理创新，有效化解社会矛盾。安全型政府应尽职尽责，竭力推动社会均衡发展和安全发展，从根本上遏制社会中的风险因素和副作用，努力培养“安全人”，积极保障安全公共品的供给，不断实现公民的安全权益，逐步实现人的“风险解放”，使人们真正生活得更踏实，更有尊严，推动风险社会向安全社会转变。
6. 安全型政府属于责任型政府和服务型政府。
安全型政府强调政府机构及其成员在担任公共职务的同时，必须履行相应的安全职能和义务，必须对公民和社会的安全高度负责，始终把公共安全保障职能作为自己的最基本职能，必须时刻做到迅速、有效地回应和满足社会与公民的安全需求。政府如果未能尽其安全职责或履职失效，或给公众和社会带来风险或损失，应当受到责任追究。可见，安全型政府就是安全责任型政府。安全型政府以全方位安全服务、安全保障来实现服务价值理念和公民本位的价值理念，以最大限度地增进安全公共利益，这体现了服务型政府的性质和目的，其实质就是公共安全服务型政府。可见，提出和建设安全型政府没有脱离责任型政府和服务型政府的内在要求和宗旨。安全型政府是现代责任政府和服务政府的有机统一和具体实现模式。
三、安全型政府构建： 必要性和主要路径。
（ 一） 安全型政府构建的必要性。
经济型政府转变为安全型政府，既是应对风险社会和回应公众安全需求的迫切需要，也是促进经济社会安全发展的根本保证，同时又是社会文明、均衡发展对政府转型的客观要求和现代政府与时俱进的自觉变革。实现这一“历史性转变”，使政府组织能够更有效地适应环境变化和治理风险环境，能够更好地维护和实现公共利益。
1. 建设安全型政府是应对风险社会、履行公共安全责任的迫切需要。普遍而持久的风险挑战和日趋深重的安全危机，已经成为人类面临的重大公共问题和威胁各地民生的首要问题。建设安全型政府，不能仅靠科学技术、市场法则或社会力量，更不能依靠经济型政府来，只能依靠构建起安全型政府，适时转变政府理念，发挥政府的公共权威作用，整合全社会的资源，制定和实施公共安全政策，推行政府主导下的公共安全治理，才有可能得到解决。
2. 建设安全型政府是满足公众安全需求的根本保证。美国著名公共行政学家罗伯特·丹哈特指出，公共行政的核心问题之一是： “公共组织是为公共利益而运作，必须反映服务对象的需求及期望。”⑥而安全型政府作为现代政府发展的新模式，属于责任型政府和服务型政府模式，因而安全型政府能够根据民众需求的变化来定位角色、调整职能，以便及时地满足公众的安全需求，更好地为社会提供必要的安全服务。
3. 建设安全型政府是实现科学发展、安全发展的内在要求。随着工业化、城市化进程的加快，人类在创造前所未有的经济增长奇迹的同时，也制造和引发了种种安全问题和副作用、负效应。社会发展的实际表明，经济的无限制发展和盲目发展是非安全发展，是要人们付出安全代价的，甚至是得不偿失。这不符合人类的长远利益。真正的发展应当是有限发展、合理发展，即在保障人们的健康、生命和财产安全及环境安全与社会和谐的前提下的发展。经济社会的发展，归根到底，是为人的安全生存和人的全面发展服务的。这种以人为本的安全发展才符合科学发展的内在要求。只有秉持以人为本和安全优先价值理念的安全型政府才能真正促进可持续安全发展，才能在发展中确保公众安全与社会和谐。
4. 建设安全型政府是政府变革的必然选择。我国政府行政管理范式还存在安全理念欠缺，忽视风险管理和安全文明建设，政府在安全管理职能配置上不够到位，管理格局条块分割和各自为政等诸多问题，这不能适应政府管理“安全化”的发展趋势，不能有效回应日益增强的公众安全需求和从根本上改善风险环境。此外，目前我国还缺乏完善的以政府为主导、全社会共同参与的公共安全治理结构，仍存在安全监管政务透明度不够、安全管理能力创新不足等问题。因此，我国迫切需要进行政府管理范式的深刻变革，逐步构建起安全型政府，确立政府的安全保障职能，强化政府的安全责任，提升政府的安全保障能力，全面实现政府的安全管理、安全服务职能和综合协调职能，创新安全管理方式等。只有这样，才有可能解决上述问题。很显然，建设安全型政府有助于我国深化行政改革和提高政府的整体效能。
（ 二） 安全型政府构建的主要路径。
安全型政府作为应对风险社会的新的政府范式，目前尚处于理论设计阶段。要真正构建起安全型政府，需要从观念、制度和具体操作等不同层面采取相应措施，逐步推进，力求全面提升政府履行安全责任的素质和能力。这无疑是一个复杂而艰巨的系统工程。安全型政府的构建，实质上是政府在理念、职能、目标和行为方式上的一次根本性转型。
1. 确立现代安全文明理念。构建安全型政府，首先要确立起符合时代要求的安全文明理念和安全价值观，而且政府能够自觉地将这些理念贯彻到政府的制度、政策、目标、文化和行为等各个方面。这些理念包括： 安全权是社会成员的最基本人权，是实现其他人权的前提和保障； 承认以人为本、生命至上是世界公理，保障公民的生命安全是国家和政府的最重要职责； 安全是现代社会的主要价值观和公民幸福之根本，安全责任感是衡量个体或组织道德水准的首要标准； 安全是发展的前提和基础，安全高于发展，人的安全利益重于物质利益； 安全利益是人类的最高利益，安全优先是人类从事一切活动的出发点和归宿； 安全保障是企业、社区、地方和国家的一种软优势。
2. 强化政府的公共安全责任。其一，政府有促进安全发展和进行安全决策的责任。政府应当适时提出指导国家或地区经济安全发展的思路、原则和战略规划，确立经济安全发展方式，制定安全发展政策和目标，进行安全设施建设和培养安全管理人才，能够正确引导企业和社会走安全发展之路。遏制发展中的一系列“副作用”，克服工业文明产生的种种弊端，最大限度地降低各种不确定性，实现发展和安全的“双赢”。政府进行决策和执行时必须从保障公共安全出发，确保安全政策目标的实现和安全政策的预期效果。其二，政府应强化对社会各领域、对市场和企业及各类风险源进行安全监督和管理的责任，及早建立起职责明晰、运转有效、机制完善、工作有力的安全监管体制。其三，政府有进行风险管理和风险分配的责任。公共风险管理应以注重应对危机转变为着力点，抓好风险管理和隐患治理，将风险管理融入到日常的公共管理活动中，努力降低社会风险性和社会脆弱性。同时，政府还应搞好全社会的风险分配，以使社会达到一个相对均衡和公正的利益分享和风险承担状态，以利于社会和谐。其四，政府有应对危机挑战的责任。这包括危机准备、预测预警、快速决策和科学处置、社会动员和组织协调以及善后处理和恢复等环节的全过程危机管理责任。
3. 加强安全制度建设。其一，各级政府必须建立和完善安全决策与执行机制，切实增强决策的民主性、科学性和有效性。任何行政决策都应经过充分地安全论证和安全评估，对政府的决策和执行要建立反馈机制。其二，建立和完善风险防范和危机应对制度，包括风险识别和排查、风险分析和评估、风险预警和监控、风险规避和处置等； 还要建立风险爆发后的危机管理体系，包括预案制度及其实施细则、危机管理体制和机制，为政府应急工作提供强有力的组织保证和管理流程。其三，建立包括《公共安全保障法》在内的安全管理的法律体系，并要严格执行到位，使政府能够充分履行法律规定的安全职责和义务； 同时能够实现政府与其他安全管理主体关系的法制化与规范化。其四，建立安全财政及保险制度等。各级政府要把风险治理和公共安全保障所需资金纳入年度财政预算和中长期财政预算之中； 要建立健全安全治理投入机制，建立多种保险机制来分散和转移风险，建立风险税收制度等。其五，实行安全责任制和安全问责制。要把安全责任具体化为政绩考核的指标，加大安全效益指标在绩效考核指标体系中的权重，安全指标优先考核，使政府绩效评估体系安全化、科学化； 要建立安全问责制，保证政府安全责任的落实。
4. 保障安全政策供给。政府要顺应时代要求和社会发展趋势，将风险治理、安全管理和安全建设上升到国家意志的战略高度，融入到经济和社会发展的总体规划和统一部署中，从全局和源头上减少不安全因素。各级地方政府要把安全管理、安全生产纳入当地经济社会发展的总体布局并落实到位，要坚决把以经济指标为核心的发展模式转到保障公共安全为先和以人为本的安全发展模式上来，从保障公共安全和生态安全出发，调整产业结构和企业布局。
5. 提升政府的安全保障能力。政府能力即政府履行其职责的本领和程度，反映了政府适应一定的行政环境以最小的社会代价实现公共管理的目标。
在将公共安全保障责任明晰为政府的首要责任基础上，还必须增强和完善政府组织的可持续安全保障能力，并逐步将此能力确立为政府的核心能力，以利于政府更好地履行其职责，能够为社会公众提供最大限度的安全保障和安全服务。其一，政府的安全决策能力。政府的决策要遵循客观规律，不人为制造风险； 安全决策要坚持安全性与经济性相结合，先进性与适用性相结合，当前目标与战略目标相结合，用有限的安全投入保证最大的安全经济效益和安全社会效益。⑦其二，政府对社会各领域、对市场和企业及各类风险源进行安全监督和管理的能力。其三，政府具备公共风险管理能力，切实增强政府对风险的识别和排查能力、分析和评估能力、监控和规避能力等，建立起科学、有效的风险管理机制。其四，应对危机挑战的能力，要求政府具备危机准备能力、预测预警能力、科学处置危机能力、社会动员和组织协调能力以及善后处理和恢复能力等。其五，风险社会中政府具有及时了解和回应社会安全诉求并有效解决问题的能力以及维持社会和谐的能力，以增强社会安全性和抗逆性。
6. 实行政府治理创新。政府要善于适应社会环境的变化，灵活运用多种治理方式，不断提高社会治理效能，使公共安全保障更到位。其一，运用“整体性治理”，防控普遍化风险和进行全方位安全管理，克服碎片化组织和分割式管理的弊端，发挥政府所有部门的整体优势。其二，引进“动态治理”，政策制定者“不断地前瞻性思考以感知环境变化、反复思考以反思当前行为和换位思考以向别人学习，并不断地将认知、反思及知识融入他们的理念、规划、政策和结构中以使其适应环境变化”⑧。其三，实施“合作治理”，政府、市场、第三部门等多元主体分享治理权、相互合作、相互补充，共同治理公共安全事务以实现安全善治，同时还要建立起国家政府之间的合作、协调，共同应对跨界风险，谋求人类安全与世界和谐。其四，尝试“预防性治理”，政府在反思性风险意识和前瞻性思维基础上，将事后被动性危机管理模式转变为事前主动性预防管理模式上来，实行管理重心前移，从源头上和战略上保障公共安全和实现以人为本。其五，确立“依法治理”，重视公民安全权益的法律保障，强调政府在行使权力、回应社会安全需求、履行安全职责、进行安全决策和创新治理等过程中均具有法制保证和刚性约束，确保风险社会治理的有序进行和风险结果的有效预见。
注释①张康之： 《后工业进程中的合作治理渴求》，《社会科学研究》2009年第 2 期。②谭功荣： 《西方公共行政学思想与流派》，北京大学出版社，2008 年，第 188—189 页。③［德］乌尔里希·贝克： 《风险社会》，何博闻译，译林出版社，2004 年，第 56 页。④［美］戴维·奥斯本、彼德·普拉斯特里克： 《摒弃官僚制： 政府再造的五项战略》，谭功荣、刘霞译，中国人民大学出版社，2002 年，第 14 页。⑤王茂林：《安全文明建设与城市应急管理———“非典”危机带给我们的思考》，《中国城市经济》2003 年第 7 期。⑥［美］罗伯特·丹哈特： 《公共组织理论》，项龙、刘俊生译，华夏出版社，2002 年，第 9 页。⑦吴超：《安全科学方法学》，中国劳动社会保障出版社，2011 年，第 366 页。⑧［新］梁文松、曾玉凤： 《动态治理》，陈晔、张世云、温平川等译，中信出版社，2010 年，第 10 页。