论我国农业投资法律体系的构建

来源：网络 时间：2022-03-19

　　农业投资法律体系是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，其建立与完善不仅可以促进我国现代农业可持续稳定发展，而且必将在一定程度上和一定范围内促进中国特色社会主义法律体系的繁荣昌盛。农业投资法律体系以国家协调我国农业经济发展过程中发生的投资关系为调整对象，具有公法性质，所以其构建要以财政投资原则、保障投资者合法权益原则和有效管理原则为基础，以《农业法》的农业投资条款为核心，从中央和地方两条线分别制定农业投资法律法规或条例以及相关的配套措施和实施细则，从而形成多层次的、门类齐全的、有机联系的、统一的规则体系。
　　
　　[ 关键词 ] 农业投资； 农业投入； 农业法； 国内支持。
　　
　　著名经济学家 T. W. 舒尔茨指出， 实现传统农业向现代农业的转变， 关键在于通过投资引入传统农业所不具备的新要素——— —知识、技术、资本，而知识、技术的投入以资本的投入为前提[ 1 ] （ P101 ）。我国农业目前正处于转型期，需要持续的稳步增长的资本投入，而稳步增长的资本投入不仅需要政策的引导与促进，同时也需要法律的保障与规制。重要的农业投资政策是制定农业投资法律的灵魂和依据， 而农业投资法律是重要农业投资政策的具体化、条文化和规范化。改革开放以来，我国陆续出台了一系列加大农业投资的政策，但是，因农业投资主体的法律地位、农业投资主体的权利义务、农业投资管理机制以及农业投资纠纷解决机制等方面的相关法律规范的不具体、不明确或缺失，我国农业投资无论在量上还是在质上，都未能充分有效地满足农业发展的需要。实践证明，仅仅依靠政策不能很好地管理错综复杂的农业投资活动。构建农业投资法律体系①，为农业投资行为提供法律的确定性和可预见性，对于我国农业的可持续发展具有重要意义。
　　
　　一、农业投资法律体系构建的必要性。
　　
　　鉴于农业在我国社会经济生活中的基础性地位及特性、转型期我国农业资金短缺的现状、农业投资主体的多元化社会现实，我国迫切需要建立农业投资法律体系，将那些实践证明行之有效的农业投资政策用法律的形式固定化、条文化， 使之为我国农业的顺利转型与健康发展提供强有力的法治保障。
　　
　　（ 一） 农业的地位及特性决定了建立与完善我国农业投资立法的必要性。
　　
　　农业是国民经济的基础，农业的健康、稳定和快速发展对于国民经济其他部门的发展具有重要影响。农业不仅涉及经贸问题，而且关系到粮食安全乃至国家安全，所以，各国大力保护与支持农业，而各国进行农业保护与支持的重要途径就是加大农业投资及完善投资立法②。农业属于工业化时代中的弱质产业，也属于高风险产业，既要面对自然风险，也要面对市场风险； 而且农业也属于具有“投资推动型”特征的产业，因此，通过立法保障合理的农业投资结构和较高的农业投资收益，对降低和分散农业投资风险，促进农业现代化建设，都具有重要的现实意义和深远的战略意义。
　　
　　（ 二） 我国农业资金短缺，迫切需要通过法律来引导、促进与规范农业投资行为。
　　
　　目前，我国正处于由传统农业向现代农业转型时期，国家调整农业发展战略，强调转变农业增长方式，走规模化经营、发展资金密集型和技术密集型的高效农业产业。
　　
　　无论资金密集型，还是技术密集型农业，尤其是农业基础设施的建设与维护、农业生物技术的研发与培训、农业生态环境的保护与修复以及相关的农业配套服务都需要以大量的资金为基础。而在以市场为资源配置基础的市场经济条件下，资金的流动具有趋利性，通常流向效益好、利润高的产业。农业投资的边际效益低于非农业，所以，农业吸引资金的能力相比其他产业明显不足。这不仅表现在银行信贷资金的非农偏向严重，政府农业投资不足，作为投资主体之一的农户，由于农业与非农业的收益差，也缺少对农业投入更多资金的积极性； 而且表现在统分结合的双层经营体制不完善，造成集体经济统一服务的实力下降； 尤其是由于监管不力，农业投资资金不断外流，这进一步造成农业资金的紧缺，因此，我国需要利用法律手段发挥政府对市场的宏观调控功能，增强政府和社会各主体对农业资金的投入、使用和退出机制的监管力度。
　　
　　（ 三） 多样化的市场经济投融资方式，客观上要求通过立法来协调与保障各投资主体的利益。
　　
　　随着改革开放的纵深发展和全国经济社会的全面繁荣，农业投资主体呈现多元化，不仅包括农户、农村集体经济组织、国家各级政府，还有国内外企业、非农个体。然而，由于我国对农业投资活动的引导、促进、监管和纠纷的解决依然主要通过政策进行，缺少法律手段，所以，农业投资主体在结构上并没有得到优化，投资主体法律地位不明确，各投资主体在投资农业的范围上存在着边界不清的问题。国内外农业投资活动的实践证明，农业投资法律体系的缺失不利于各投资方利益的保护与各类纠纷的解决，只有在政策的基础上建立起科学的适合现代农业发展现状的法律保障机制，才能更好地促进农业市场经济的繁荣与健康发展。
　　
　　从法理上看，市场经济是一种法治经济，在农村市场经济中，市场主体的资格需要由法律予以确立，市场主体的行为需要法律规范，市场主体间的公平竞争需要法律维护，市场主体的财产权益需要法律保障，市场主体之间的各种经济纠纷和各种违法犯罪行为需要法律定纷止争[ 2 ] （ P8 － 13 ）。在农业投资领域也是如此，我国现行《农业法》只是一部农业领域的基本法，虽然也有规范农业投入的专门条款，但这些条款只是原则性或纲领性的规定，不能很好地具体地解决农业投资领域多层次的、复杂的法律关系。如，对于国家（ 政府） 农业投资主体，其缺少针对各级政府农业投资项目建设、管理、评估及法律责任追究机制的规范； 对于农民集体组织、农户、企业等国内非政府农业投资主体，缺少对农业投资行为予以引导、扶持与规制方面的规范； 对于外商农业投资主体，有关农业投资禁止性、限制性与鼓励性措施方面的规范不够明确、不够全面、不够严谨。因此，在农村社会主义市场经济现实背景下，以增加农业投资为目的，从保障相关投资主体法律权益入手，构建我国农业投资法律体系，是建立我国农业投资稳定增长长效机制的必然选择[ 3 ] （ P214 ）。
　　
　　二、我国农业投资法律体系的地位。
　　
　　我国农业投资法律体系具有构建的必要性，那么，其地位如何？ 这是构建我国农业投资法律体系需要首先明确的问题。从法理上说，法律体系有广义和狭义之分。广义的法律体系不仅包括由规范性文件组成的体系，也包括法的体系。狭义上的法律体系仅指由规范性文件组成的体系[ 4 ] （ P37 ）。法的体系是指由法的部门组成的体系。基于此理论，我国农业投资法律体系的地位，是指我国农业投资法律体系在中国特色社会主义法律体系中所处的位置，或指在法的体系中的位置，即我国农业投资法律体系是不是一个独立的部门法，与其他部门法有着什么样的关系，其法域如何？
　　
　　从狭义的法律体系上看，农业投资法律体系是指国家协调农业经济运行中发生的投资关系的一切规范性文件组成的有机联系的统一整体。从国内法层面上讲，它包括宪法以及宪法统率下的由全国人大及其常委会制定的法律，国务院和其他有关国家机关分别制定的法规、地方性法规、规章等规范性文件中与农业投资有关的法律规范。从国际法层面上讲，包括我国签订的与农业投资有关的多边或双边的国际贸易或投资条约。这些与农业投资有关的多层次的、门类齐全的规范性文件组成了有机联系的统一体。由上可知，我国农业投资法律体系是中国特色社会主义法律体系有机组成部分，其建立与发展不仅要以中国特色社会主义法律体系为依据，同时也促进了中国特色社会主义法律体系在深度和广度上的繁荣发展。我国农业投资法律体系应当遵守我国所承担的国际法义务，其内容不得与我国所承担的国际条约规则相冲突。例如，具体到国际贸易与国际投资领域，我国农业投资法律体系中涉及的政府财政投资需要与 WTO《农业协定》相一致； 利用外资投资农业的条款应当符合 WTO《与贸易有关的投资措施协定》、《服务贸易总协定》等与投资有关的规定； 我国农业投资行政管理部门在依法管理投资行政关系时所采取的措施，也应当与 WTO 一般原则相符合。
　　
　　从法的体系角度来看，我国农业投资法律体系属于我国经济法中的一个独立的部门，其中关于外商投资农业的规定又构成了涉外经济法的一个相对独立的部门。虽然其调整的主体既包括政府也包括平等的市场主体，其调整的事项既含有政府行政行为，也包含市场主体的私法行为； 既包含不平等主体间的农业行政管理关系，也包含平等主体间的商事交往关系。但是，根据对象论，调整服从关系的法可称为公法，调整平等关系的法可称为私法，我们可知农业投资法律体系属于公法，因为，农业投资法律规范是以国家协调本国农业经济运行中发生的投资关系为调整对象的，这种关系属于公法所调整的服从关系的范围。
　　
　　此外，从政策层面上讲，尽管我国农业投资规范很大一部分是对现行农业政策的法律化，但并不必然意味着相关政策是农业投资法的组成内容，反之亦然，这仅仅意味着农业投资法律规范与农业投资政策同时存在，农业投资法与党和国家有关“三农”问题的重大政策相协调，并在很大程度上需要政策的配合。而且，具有法律约束力的农业投资政策往往是政府的行政命令，是政府的权力行使行为，其依据是与农业投资相关的行政法规。
　　
　　三、农业投资法律体系构建应遵循的基本原则。
　　
　　我国农业法律体系的构建有其必要性，该体系是我国社会主义法律体系的有机组成部分，那么，构建该体系应遵循的基本原则是什么？ 这里讲的基本原则指在贯穿于农业投资法律体系中的，调整农业投资主体及其农业投资法律关系的基本准则，它是农业投资法律规范的精髓，对具体的投资规范起指导作用。农业投资法律体系应当依据农业投资活动的客观规律，坚持科学发展观、以人为本，全面、具体、合理地对农业投资活动过程中的一切法律关系予以调整和规制。据此，本文认为，我国农业投资法律体系构建的基本原则如下：
　　
　　（ 一） 财政投资原则。
　　
　　我们在公共财政的框架下来讨论政府对农业投资的机制。公共财政是指以满足社会共同需要为目的，由国家或政府凭借其权力对社会资源进行有效配置，为市场提供公共设施和公共服务（ 公共产品） 的分配行为。公共财政框架下政府对农业投资，是指政府为克服市场缺陷在农业生产和经营过程中投放资源 （物质资源和人力资源），进而形成资产或资本，以达到预定的经济、社会和生态目标的投入行为。也就是说，公共财政农业投资以克服市场缺陷为出发点，所包含的投资行为是非竞争性项目投资。
　　
　　按照社会总产品的分类标准，农业基础设施建设、农业科技研制与推广、农业结构调整等一系列农业综合开发项目均属于准公共产品范畴[ 5 ] （ P19 ）。准公共产品需由政府和市场共同提供，按受益范围的大小和花费成本的多少，决定是以政府为主还是以市场为主[ 6 ]（P31 － 47）。由于农业中既存在公共物品和准公共物品，也存在着市场失灵的问题，因此为克服市场失灵，实现对农业公共物品和准公共物品供给，需要进行以政府财政为核心的分配。总之，财政投资农业不仅是农业的基础地位和弱质性的客观要求，直接关系到农业生产条件的改善， 对其他农业投资主体具有导向作用； 而且，这也是一个公共问题，是财政部门的职能所在。
　　
　　（ 二） 投资主体合法权益保护原则。
　　
　　农业属于“投资推动型”产业，充足的农业投资是农业发展的要素之一。农业投资量的增加离不开农业投资来源的多渠道、农业资金供给形式的多样化，而多层次、多渠道的投资主体格局的形成，离不开调动不同农业投资主体的投资积极性。在市场经济活动中，各投资主体投资的动机是为了获取价值回报，如果其合法的利益得不到保护，失去利益期望，那么相应的，也会丧失进行经济活动的积极性。因此，我们的农业投资法律体系需要从法律上确认投资主体的资格和地位，界定其行为范围或行为方式，从法律上平等地对待各农业投资主体，坚持谁投资谁受益的原则，从法律上建立定纷止争的预防性和救济性规范。只有这样，才能有效地鼓励各种农业投资主体积极投资农业发展。
　　
　　（ 三） 有效管理原则。
　　
　　在鼓励农业投资的同时，我国也应当对农业投资行为实施有效的监管，这种监管在财政投资农业和外资投资农业领域尤为明显和重要。政府财政投资农业是利用财政资金来投资农业，提供的是（ 准） 公共产品，涉及公权力的运用且关系公共利益，因此必须得到有效的监管。这一原则要求在完善法律法规的立法基础上，必须完善和严肃农业投资方面的执法，一定要将有关农业投资的管理问题依法纳入农业执法范围，在建立健全农业行政执法管理制度的基础上，构建农业综合执法的实施机制，依法追究农业投资违法的单位或个人的法律责任[ 7 ]
　　
　　（P54）。
　　
　　鉴于农业对于国民经济和国家安全的重要性，各国都对外资投资本国农业制定了相应的管理措施。诸如：
　　
　　对外国农业投资实行审批制，各级政府有权对外国投资进行审查和甄别，有权审查投资者的身份与地位，有权审批投资项目，决定农业投资的优先顺序，限制外国投资的比例，限制其投资经营范围和投资的退出，以保护本国政府对相关农业部门的有效控制等等。近年来，我国农业已成为外资并购最活跃的产业之一。跨国公司通过并购，试图将我国农业产业纳入全球价值链中予以控制，农业领域外资并购行为如果不能得到有效管理与控制，将给我国农业产业安全造成巨大的威胁。
　　
　　四、农业投资法律体系构建的模式。
　　
　　本文接下来要谈论的问题是农业投资法律体系构建的模式。国际上，就农业投资，各国鲜有单独立法的情况，大都是在不同位阶的农业法律法规中设置农业投资条款来规范农业投资行为，如美国的《农业法》等。我国农业法律体系不健全，许多农业投资法律规范缺失。本文主张在修改和完善我国《农业法》中农业投资条款的基础上，建立以《农业法》投资条款为核心的农业投资法律体系。
　　
　　构建农业投资法律体系，必须是从中央到地方分别制定农业投资法律或条例，具体规范和约束各级政府的农业投资行为。在中央层面修改与完善《农业法》投资条款，明确规定农业投资法律的基本框架和原则。地方政府则要根据《农业法》等上位法，制定与完善具体的符合地方实际情况的具有法律约束力的农业投资条例，突出对农户、农村集体经济组织和各类企业的农业投资行为的激励、引导和规范。
　　
　　（ 一） 完善现行《农业法》中的农业投资条款。
　　
　　《农业法》中的投资条款是农业投资领域的基本法律规范，它调整的是农业投资领域各行为主体的权利义务关系，且涉及政府财政的分配制度。作为农业投资法律体系的核心所在，《农业法》投资条款应包括中央农业投资决策规则、中央政府引导其他投资主体投资农业的政策与手段，投资纠纷解决机制和法律责任承担条款等。
　　
　　（ 二） 以《农业法》为中心，制定农业投资配套法律法规及其实施细则。
　　
　　首先，《农业法》投资条款的实施细则由中央政府通过行政法规加以规定，并由中央政府做好其他配套法律法规的制定与完善工作，例如，《农业投资总体规划法》、《农业投资项目审计和监督法》、《农业专项建设基金法》、《农业投资促进法》、《农业基础设施建设法》、《农业投资信贷法》、《农业科技投资法》、《农业教育投资法》、《外商投资农业法》、《农业专业合作经济组织法》等。在此基础上，省、自治区、直辖市政府要根据中央的要求，结合《农业法》投资条款的相关规定，制定符合本地现实的具有可操作性的农业投资条例，具体确立各类农业投资主体的法律地位、投资范围、投资方式、投资责任，并严格政府对农业投资的监督和管理，以平衡农业投资者与相关利益者的权益，确保谁投资谁受益和谁受益谁投资谁承担风险。
　　
　　（ 三 ） 将农业投资与农业补贴分别立法。
　　
　　农业补贴行为是由政府 （ 或政府资金支持的公共机构） 所实施的对农业生产、流通和贸易活动进行的财政转移性支付。它与政府作为主体的农业投资行为在方式与内容上不同，是两种不同的农业支持行为。农业补贴是政府财政的转移性支付，构成政府与受补贴人之间的利益“赠与”关系； 政府农业投资是政府为获取一定的利益目标而在农业领域投入资源 （物质资源和人力资源）的行为，一般为政府向非竞争性的农业项目领域进行投资，提供的是公共性的产品或服务，受益人不仅为投资人还包括公共群体。
　　
　　在 WTO《农业协定》中并没有直接使用“补贴”这一概念，而是以“国内支持”这一概念来指称政府所实施的农业支持或保护行为。学者普遍认为，WTO《农业协定》中“国内支持”一词涵盖两种性质的支持： 其一是“绿箱”支持，即政府对农业科技、水利、环保等方面的所有投资或援助，由于不会对农产品产出结构和价格发生直接显著的扭曲性作用，一般不受减让承诺的约束； 其二是“黄箱”支持，如对农产品提供的价格、出口或其他形式支持，这类支持通常会对农产品产出结构和价格造成直接明显的扭曲性影响，故又称为保护性补贴[ 8 ] （ P24 ）。在制定与 WTO 相关规则有关的国内法时，我国没有必要在用词上纠结其是否与 WTO 法中的用词相一致，判断国内法与国际法相协调一致的标准是所立之法的内容，是否违背了该政府所负的国际义务。依据实践中政府农业补贴与政府农业投资方式和内容的差异，我们在此将 WTO《农业协定》中的“国内支持”一词细分为“补贴”和“投资”，以政府农业投资代指“绿箱”支持中的部分内容，除此之外的农业支持划入政府的农业补贴这一用语的范畴。所以，政府农业投资行为一定是为 WTO 法所许可的不受减让承诺规制的农业支持行为，而政府农业补贴则既包含《农业协定》中某些“绿箱”支持行为，也包含受减让承诺规制的“黄箱”支持行为。
　　
　　首先，从立法技术的角度考虑，由于政府农业投资行为方式固定，投资领域明确，如果将政府这种投资行为纳入调整各农业投资主体投资行为的农业投资法律体系中，操作会更方便； 由于政府农业补贴行为方式多样，不同方式的补贴涉及不同的农业领域，且需要与相关 WTO 法相协调，相对较复杂，因而农业补贴应被纳入农业补贴法律体系的构建之中。其次，从我国农业发展的现实角度考虑，制定一部既包含农业投资也包含农业补贴的“农业支持法”还不成熟，有必要将农业投资、农业补贴分别立法，成熟一个制定一个。
　　
　　综上，基于政府的农业投资和农业补贴两种行为方式和内容的不同，以及它们在 WTO 规则中被施以完全不一样的法律规制，本文主张投资、补贴分别立法，即是指以《农业法》投资条款为核心构建我国农业投资法律体系，以《农业补贴法》为中心构建我国农业补贴法律体系，两者的一个明显的交叉即为《农业投资补贴法》。
　　
　　五、结语。
　　
　　持续的稳定增长的农业投入对于巩固农业基础地位，促进农业的健康发展具有关键性作用。我国目前农业投资资金需求量大，投资体制混乱的现状要求农业投资活动有法可依。因此，以增加农业投资为目的，从建立相关法律制度入手，构建我国农业投资法律体系，从法律方面明确各农业投资主体的地位及其权利义务，从制度建设方面规范农业投资主体的投资行为，依靠法律保障农业投资稳定增长，是建立我国农业投资稳定增长长效机制的必然选择。基于农业投资法律体系以国家协调我国农业经济发展过程中发生的投资关系为调整对象，具有公法性质，所以，其构建要以财政投资原则、保障投资者合法权益原则和有效管理原则为基础，以《农业法》的农业投资条款为核心，从中央和地方两条线分别制定农业投资法律法规或条例以及相关的配套措施和实施细则，从而形成多层次的、门类齐全的、有机联系的、统一的规则体系。
　　
　　注释：
　　
　　①“农业投资法律体系”这一概念在本文中取其广义，既指狭义的法律体系（ 调整农业投资关系的所有法律法规） ，也指法的体系。
　　
　　②例如，美国的《农场贷款法》与《农作物贷款法》，日本的《农业中央金库法》、《农业现代化资金促进法》与《沿海渔业改善资金促进法》等。
　　
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