国际城市应对人口老龄化的行动经验及启示

来源：网络 时间：2022-03-19

　　中图分类号： F279，129

　　文献标志码： A文章编号： 1009-4474（2017）02-0082-09

　　当前在人口老龄化与城市化交汇的背景下，城市化问题愈发显著，城市无法满足全年龄段居民的需求。欧美等发达国家城市化水平较高，老龄化问题更为突出；非洲、拉丁美洲的一些国家则城市化问题明显，老龄化问题尚未显现。而世界上大多数国家却面临着人口老龄化与城市化问题同时加剧的情况，且二者交汇趋势明显，相互影响：一方面，城市化的快速发展使得包含老年人在内的所有城市居民物质文化需求落后于城市发展，交通拥堵、环境污染、疾病等严重影响了城市居民的生活质量；另一方面，人口老龄化使得城市不得不将有限的社会资源投入到城市老年群体的医疗保健照护当中，影响了城市经济的发展和城市问题的解决。

　　当前的人口形势和经济社会状况决定了必须将城市化问题和人口老龄化问题综合考虑、共同应对，才能实现老龄化和城市化的协调发展。联合国、世界卫生组织（WHO，以下简称世卫组织 ）等国际组织较早的关注到了城市化与老龄化交汇的现象，希望通过建立基于“积极老龄化”理论的老年友好型城市来解决问题。自2007年起，全球的300多个城市在世卫组织的指导下依据本地区的社会经济现状参与了老年友好型城市建设。实践证明，将城市化问题与老龄化问题综合考虑的老年友好型城市建设行动取得了显著的效果，极大地提升了老年人的生产力，缓解了城市化问题，实现了城市的可持续发展。

　　本文在对加拿大、新加坡、韩国、美国、英国、澳大利亚等20多个国家和地区老年友好型城市建设方案进行研究的基础上，总结了各国老年友好型城市建设的路径和行动模型，介绍了其中具有代表性和可推广性的方案和计划，希望对我国解决老龄化和城市化问题提供有益的经验和启示。

　　一、老年友好型城市建设的理论基础――“积极老龄化”理论

　　如图1所示，“积极老龄化”的概念是1997年在西方七国丹佛会议上首次被提出的，该理念吸收了之前多个老龄化理论的积极意义，有着完整的发展脉络。2002年，世卫组织出版的《积极老龄化：从理论到行动》一书对“积极老龄化”的概念进行了准确表达，认为积极老龄化是指在老年时为了提高生活质量，使健康、参与和保障的机会能够发挥最大效用和收益的过程〔1〕。

　　关于这个概念，最早可以追溯到联合国提出的“独立、参与、尊严、照料和自我实现”的原则。1948年联合国通过的《世界人权宣言》中，虽然没有专门针对老年人权利的内容，但是在人权平等的基础上提出的各项基本条款特别是“人人都享有自由选择职业，享受公平待遇和失业保障”等内容为后来老年人权利保障的提出奠定了基础〔2〕。1982年，在维也纳召开的第一次老龄问题世界大会通过的《老龄问题国际行动计划》首次明确了各成员国在《国际人权公约》范围内为保障老龄人口权利而采取的各项措施〔2〕。

　　“积极老龄化”中“参与”的维度源于“产出性老龄化”，这是美国学者巴特勒于1982年首次提出的。他认为老龄化和生产力是人生命中的同一个阶段，老年人仍然具有生产力，可以为经济社会的发展做出贡献。产出性老龄化主要有两方面的含义：一是有报酬的经济产出，指老年人延迟退休或再就业，直接参与市场竞争，创造经济财富；二是无报酬的非经济产出，包括参与志愿活动、担当家庭照顾者以及自我学习、提升生活品质等等。产出性老龄化的两方面内涵为后来老年人的社会参与提供了有力的理论支持〔3〕。

　　成功老龄化是继产出性老龄化理论之后应对人口老龄化的重要理论。1987年，约翰和卡恩发表《人的老龄化：普通与成功》之后，“成功老龄化”的概念便被广泛传播，随后他们又将“成功老龄化”的概念表述扩展为低患病率、身心健康和广泛参与社会生活三个方面。不过此后围绕“成功老龄化”展开的大部分研究主要围绕“身心健康”这个新指标来进行〔2〕。

　　“积极老龄化”概念中的“健康”维度是1990年世卫组织在大会上首次提出的，这里的“健康”是指老年群体的健康长寿，即提高老年人的生活和生命质量，使老年人健康幸福地度过晚年。2001年，联合国大会对“健康老龄化”理论进行了扩展，在内容上更加全面，也与此前一些应对老龄化理论相契合。在我国，林卡教授等对“健康老龄化”理念进行了详细表述，认为健康老龄化的核心理念包含两个方面：一是为患有疾病的老年群体提供基本的医养结合服务；二是满足身体健康的老年群体对养老服务体系和政策的福利需求〔4〕，这为“积极老龄化”政策中“健康”维度的具体落实提供了方向。

　　二、老年友好型城市建设理论演进框架

　　2002年联合国在马德里召开第二次老龄问题世界大会，总结了维也纳会议后各国在老龄问题上的行动进展，通过了《老龄化马德里政治宣言》和《老龄问题国际行动计划》。积极老龄化的概念开始被纳入到各国的发展框架中，成员国可以根据建议优先制定执行事项、评估执行需要，并通过国际合作获得相关资源和帮助。

　　《老龄化马德里政治宣言》中规定的老年人及其?l展、促进老年人的健康和福利、老有所为的支持性环境建设三个优先方向以及239项具体行动建议，为国际上各个国家和地区提供了提高老年人福利和调整人口政策的方向和标准〔5〕。政策内容包括以下几个方面：充分的社会参与；提高生命质量，追求生理和精神健康享受最高标准的权利；重视老年人口生产力；采取协调的行动来改变老年人的工作机会和生活质量，并确保对老年人支持系统的可持续发展；将老龄问题纳入社会和经济发展的议程中；各国政府应当为社会基础服务承担主要责任并发挥主要作用〔2〕。 　　2007年，世卫组织在对全球22个国家的33个城市进行实地调研后编写出版了《全球老年友好型城市建设指南》，指出了在过去几年中一些先行城市在户外空间和建筑、交通、住房、社会参与、尊重与社会包容、公众参与和就业、交流与信息、社区支持与卫生保健服务等八个方面的优势和不足，明确了老年友好型城市的建设框架，为各国建设老年友好型城市提供了基础的模板〔6〕。

　　2010年，世卫组织又启动了一项全球性行动――全球关爱老人城市和社区网络。加入该网络建设的城市位于世界不同地区，经济和社会文化背景迥异，且城市和社区的规模和所处环境各不相同，但网络中成员的共同点是，承诺并且积极出台相关计划，为各自城市的老年居民提供高质量的城市物质和社会环境以促进积极老龄化。通过该网络，世卫组织为全球各个国家和地区的城市提供了一个信息交流平台，各个城市可以通过分享经验以相互支持。

　　2015年，世卫组织出版了《衡量关爱老人的程度：核心指标使用指南》一书，书中提出了老年友好型城市指标集的挑选框架，通过对公平性指标、投入指标、产出指标、结果指标、影响指标五大指标的分析，确立了核心指标体现的三大原则：公平性、可及性和包容性〔7〕。这一指南提出了城市老年友好程度的衡量指标，为后来国际社会和城市制定关爱老人的相关政策提供了更加详细和广泛的战略指导。

　　在十多年的时间中，国际社会尤其是世卫组织出台的一系列政策形成了积极老龄化的理论框架（见图2），为各个国家和城市应对人口老龄化行动提供了指导。各个国家和城市在世卫组织的指导和支持下，各自进行了老年友好型城市的建?O实践，并取得了积极有效的成果。比如：中国于2016年10月由25个部委联合发布《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》。这些实践进一步丰富了积极老龄化理论的内涵，为老年友好型城市建设增加了新的内容。

　　三、国际老年友好型城市建设行动

　　基于上述理论支持和人口老龄化、城市化问题日益交汇的严峻现实，在过去的十多年间，全世界涌现出了许多建设老年友好型城市的相关项目和行动方案。总体来说，各国和城市的行动方案虽然在具体内容上存在较大差异，但都着眼长远，预期通过多种间接途径全方位改善老年人甚至社会全年龄段公民的福祉和健康〔8〕。通过对20多个城市的筛选，我们选取了具有推广建设经验的四个城市类型――大型超大型城市新加坡和韩国首尔、中小城市加拿大伦敦市和韩国原州市应对老龄化行动的建设方案进行介绍，希望能够给同类型的城市带来切实可用的经验。

　　（一）建设面向所有年龄段人口的全龄社会

　　如何建设全龄社会，实际上是回应各年龄段人口的需求。其中，老年人希望看到一个具有包容性的社会，希望年轻人尊重和爱护老年人，希望自家附近可以拥有更多的社会空间，在那里他们可以经常与儿童、年轻人、其他老年人互动，以减少寂寞并发挥自身作用，甚至可以与其他城市居民和政府官员探讨城市政策的可行性，推动城市的可持续发展。

　　韩国首尔市设立了面向全年龄段的市民生活广场、市民厅，包含声音艺廊、市民发言台、城市长廊、太平厅、演出厅和市民广场等，市民可以通过智能手机应用了解市民厅的展览演出、体验活动等；市民厅的日常活动包含沟通、演出、教育体验等各类活动，通过市民厅，政府机构可以倾听市民的想法，将市民日常生活中亲身体验的问题征集起来作为政策构思，通过政策发展研讨会对政策构思进行完善和发展并进一步具体化，由市民和市政相关部门探讨政策化的可能性；市民之间也可以共享想法与意见，从而加强不同年龄段的直接交流与沟通〔9〕。

　　新加坡制定了明确的措施，如利用移动互联网平台上的聊天组来建立社区内的支持网络；在学校中培育尊老文化；将社区中有关老年人和儿童的照护设施安装在一起，为代际互动创造更多的机会。房屋发展局引入了一系列政策，鼓励新加坡的年轻人住得离父母更近，还设计了针对老年人的两居室或三居室等户型；制定了已婚家庭优先计划，鼓励结了婚的人与父母住在一起，以便更好的关心老年人的精神健康，老年人的优先计划给老年人购买自身或者子女均可居住的灵活两居室的特权〔10〕。

　　（二）注重通用便捷的城市交通

　　城市的交通设施建设决定了城市居民的日常活动范围，是城市生活质量和生活水平高低的重要体现。老年人由于身体机能的不断下降，相比于城市中的其他人群更加依赖于公共交通，公共交通的路线设计、方便性和实用性就成为了政府建设老年友好型城市的重要考量。

　　韩国首尔市对公共交通体系进行了一系列完善：制定了首尔市交通设计标准；将站台普及率由26%提升至66%以上；扩充BIT（2784台）、新制路线图（57120张）、建设盲道等，这些措施为市民出行提供了便利。首尔也加强了对公共交通管理者和运营者的培训，弘扬公共交通中的敬老文化，提高公共交通服务水平〔11〕。

　　为了建设老年友好的公共交通体系，新加坡公共交通理事会和陆路交通管理局（LTA）推出了一些措施以让老年人负担得起交通费，方便老年人乘坐公共交通。例如：持卡的老年人享受优惠票价和较大折扣（高达60%），购买老年人月票可以单月无限制乘巴士和列车。自2015年7月起，老年人还可以选择购买非高峰出行卡（Off-Peak Pass），在非高峰时段无限制乘坐巴士和列车。陆地交通管理局还制定了一套措施确保老年人可以安全舒适地到达新加坡各地，如在捷运站、卫生机构和养老院之间的道路上安装栏杆，增加安全性；到2018年，在41个行人高架桥上安装电梯（现在是6个）；继续在医院或诊所附近的天桥加装电梯〔10〕。计划到2020年底，将所有普通巴士替换为可使用轮椅的巴士；在新的公交车上安装传感器记录驾驶模式，确保老年人旅途安全；在新建巴士交汇处和交通枢纽实施优先区域，老年人和残疾人可以优先乘车；增大巴士信息或海报的字体，让老年人更易于阅读。LTA还会把现有的公交休息站和的士站都替换成有扶手的座位，帮助老年人从座位上站起来；将非高峰时段捷运站列车停靠时间延长2到6秒，使老年人可以有更多时间上车。 　　（三）制定切实可行的城市发展规划

　　城市发展规划的制定是几乎所有老年友好型城市建设的共同点，在世卫组织《全球老年友好型城市建设指南》的指导下，每一座参与建设的城市都在前期充分调研的基础上出台了本城市的城市发展规划。

　　2015年，新加坡政府在老龄部门委员会的指导下，通过会议、专题小组以及图书馆、购物商场等公众场合的访谈和在线咨询等方式，倾听了包括学生、老年人、出租车司机、志愿者、学者、基层管理者等来自各行各业4000多人的心声和他们对于如何解决老龄化问题的建议，最终出台了70多项措施，包含健康和保健、学?、志愿服务、就业、住房、交通、公共场所、尊重和社会包容、充足而多样的退休金、医疗保健和老年护理、对弱势老年人的保护和研究等，为新加坡未来十年人口的迅速老龄化做准备。

　　2011年，加拿大伦敦市老年友好行动小组制定了《老年友好伦敦三年行动计划》，从户外空间和建筑、交通、住房、社会参与、尊重与社会包容、公众参与和就业、交流与信息、社区支持与卫生保健服务等方面确立了伦敦市未来的城市建设目标〔12〕。韩国原州市健康城市小组制定了《健康原州2020五年行动计划》，从机构、基础设施、环境和健康企业四个方面来确立城市未来建设的目标。通过制定短期的发展规划和目标，伦敦和原州将老年友好型城市的建设逐步细化落实，节约了建设成本和费用，在计划实施过程中让市民加强对行动的监督，提高了建设效率，而且通过每年举办一次老年友好城市座谈会，不断发现与总结当前在老年友好城市建设过程中遇到的问题和取得的进展，为来年友好型城市的逐步建设提供建议。

　　（四）发展老龄科学，创新服务模式

　　新加坡老年友好型城市行动计划出台于2015年，覆盖了新加坡老年友好型城市建设的方方面面（见图3）。相较于其他国家的建设方案，新加坡创造性地提出了发展老龄科学的主张，认为老龄科学研究应该涉及当地的情况、不同学科的研究人员，研究成果也应适用于真实的生活场景。新加坡制定的研究重点如下：（1）扩大长期保健。加强疾病的预防研究以及制定有效的方案来减缓老年人大脑功能的衰退；（2）有效的延长寿命。进行关于延缓退休的研究或寻找帮助老年人重新就业的方式；进行关于激励老年人坚守岗位和从事终身学习、志愿服务的影响因素的研究。（3）城市设计要与老年人生活相关。研究城市的设计和随着老年人年龄的改变建筑将怎样影响他们的生活，并创建“生活实验室”来研究如何使建筑的设计概念更加适用并能被应用到解决老龄化社会不断变化的需求当中。（4）研究护理模式。更好、更有效地支持老年人和他们的照顾者，研究老年人的社会参与和抑郁症、孤独的关系〔10〕。

　　为了提高城市中老年人的健康水平，加拿大伦敦市建立了包括医院、保健提供者、照护者、家庭看护和社区组织在内的广泛的老年人保健―治疗―照护网络；宣传就地养老的优势，提高家庭成员的照护意识和职业照护者照护水平，使本地老年人能维持较高的健康水平。由于本地的照护水平较高，吸引了更多的外地老年人流入此地区，也为年轻人创造了更多的就业机会，从而促进了经济社会的可持续发展。伦敦市还推广了老年时间银行计划，支持老年人帮助老年人。该计划是以时间、个人或组织作为商品和服务时间交换的纽带，当老年人为其他老年人提供服务或帮助时会获得时间信用分数，老年人以此再从其他老年人那里换取所需要的帮助和服务。韩国原州市为了提高老年人的健康水平，积极与该市的延世大学进行合作，从城市计划的出台到计划的实施和参与，都有延世大学医学研究中心的参与。中心负责城市居民的健康检查、锻炼指导，健康教育等一系列活动〔13〕，使老龄人口得到更多实惠。高校科研机构参与政府各项政策的制定，大大提高了计划的可操作性、科学性和准确性，有效避免了城市建设过程中的某些决策失误，而在校地合作中，该大学医学研究中心实现了资源的转化。

　　四、对中国的启示

　　（一）转变观念，促进老年人的社会参与

　　在行动方案的设计上，东西方城市有着巨大的差异。西方社会的老年友好型城市建设方案将参与社会事务的权利赋予给老年人个人，给老年人参与社会事务创造条件；而东亚地区的老年人由于对自身的不认同，认为老年人参与到社会事务当中去会给社会和他人增加麻烦，所以老年人是不愿意参与到社会事务当中去的。

　　长期以来的教育和文化观念使中国的老年人不仅很少走出家门参与到社会当中，更有相当数量的老年人为了不给家庭和子女造成负担选择独自居住。当前社会上有很多年轻人认为老年人是社会的负担，他们在进行产品设计和文化活动时往往忽略老年人的需求，而只满足自身的需求，从而导致老年人生理机能和认识水平进一步下降，增加了老年人对社会的依赖性。其实老龄化的问题不在于老龄本身，而在于社会将老龄化视作问题，即使老年人仍然有生产力，我们仍强迫老年人从岗位上退休〔14〕。

　　要改变长期以来在观念上对老年人的歧视，首先就要转变老年群体自身的悲观心态，这对老年友好型城市建设尤为重要。2016年10月，全国老龄办出台了《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》，明确提出营造老年社会参与支持环境，以积极的态度看待老年人；弘扬敬老、养老、助老社会风尚；倡导代际和谐社会文化等，为老年人创造良好的社会生活氛围，为他们更好地融入社会和获得认同，参与社会，实现自我价值提供条件〔15〕。《意见》的出台表明，中国政府已经开始认识到观念的转变在建设老年友好型城市中的关键作用，因此将转变观念作为促进老年人参与社会的重中之重。

　　（二）抓住机遇，加快推进建设覆盖全年龄段的老年友好型城市

　　与国际先老龄化城市相同，当前中国也面临人口老龄化和城市化交汇的现状，经济发展速度和质量降低，城市环境恶化和城市服务水平较低，当前的城市建设不能满足人口老龄化背景下城市居民的需求等城市问题日益凸显。年轻人为了寻求更多的工作机会而流入经济发展较好的地区，老年人则在医疗保健需求的促使下转向其他城市居住。这些因素促使城市政府必须综合应对、积极应对、科学应对，并站在全龄的视角来处理和解决问题。 　　梳理清楚国际老年友好型城市的运行机制是加快推进建设覆盖全年龄段的老年友好型城市的前提，所以将当前国际老年友好型城市建设的行动背景、行动方案制定、行动方案的实施和评估、资金募集方式、行动效果评估等一系列实际操作过程进行总结，可得到国际老年友好型城市建设运行模型（如图4所示）。模型展示了从城市化和老龄化问题的出现到解决问题实现城市可持续发展的全过程，在这过程中，政府是主导，是负责方案前期制定和实施的出资者和管理者，企业、个人、高校等多方共同参与，并结合国际组织的指导和其他先行城市的经验来出台本地的建设方案：方案实施阶段，根据国际组织和第三方?u价机构对方案实施效果的评估反馈意见进行方案的修正；行动实施期间，商业合作和开发与国际组织的支持是实施过程中的长期资金来源。随着方案的长期实施，经济得到了发展，城市环境和服务趋于改善，年轻人老年人重新流入到该地区当中，城市重新成为充满活力、凝聚力和创造力的和谐城市，发展步入良性循环。

　　将建设模型与当前新常态下中国的城市发展相联系，可以发现在中国进行老年友好型城市建设是最佳选择。在老年友好型城市建设过程中，城镇化水平相对较低成为优势，可以避免在适老性改造中对室外空间、建筑、住房和交通的大拆大建，从而减少资源浪费。吸纳全龄建设理念的新一轮城市建设将会成为城市经济增长的突破口，多年的经济高速增长使得政府拥有足够的财政资金支持城市建设，全龄城市的建成将会促进城市的全面协调可持续发展。传统的政府单核社会治理模式正在向政府为主导、多群体广泛参与的多中心治理转变，这为城市可持续发展政策的科学制定创造了条件。

　　（三）加强国际交流与合作

　　中国的老龄事业发展与国际老龄政策理念的提出和应用基本同步。2002年中国曾参加了马德里第二次老龄问题世界大会，且带回了当时较为先进的“积极老龄化”概念和政策建议；《积极老龄化：政策框架》一书也被翻译出版，成为积极老龄化研究的重要参考。中国上海市是2007年世卫组织《全球老年友好型城市建设指南》发布前的调研城市之一，当前中国已经有越来越多的城市加入到老年友好型城市的建设当中。上海市、山东省青岛市、新泰市，黑龙江齐齐哈尔市等13个城市都已经开始了老年友好型城市建设试点。但是，当前中国关于“积极老龄化”的各学科综合交叉研究较少，仅有西南交通大学等少数高校在进行相关的理论探索，包括出台中国城市居民退休生活质量报告和积极倡导康养城市建设等〔16〕，可见这方面的研究还需进一步加强。

　　当前已有300多个国际城市参与到老年友好型城市的建设当中，将国际社会多座城市的老年友好型城市行动方案的具体措施和中长期目标（见图5）进行总结可以发现：建设层次分为物理环境、社会环境和市政服务三个方向，户外空间和建筑、交通、住房、社会参与、尊重与社会包容、公众参与和就业、交流与信息、社区支持与卫生保健服务八个领域〔17〕；建设成果分为近期、中期和远期成果；最终目标均是为了实现居家、独立、有能力参与到社会中，过有尊严有活力的老年生活。这一建设路径可以为中国老年友好型城市建设方案设计提供基本的模板。综合理论和实际经验，加强与国际社会的交流与合作成为了我国推进积极老龄化“中国化”的必然选择。

　　世界各地的老年友好型城市建设正如火如荼展开，中国的城市化水平、良好的经济社会环境决定了老年友好型城市建设是实现当前中国城市可持续发展的必然选择。只有通过对物理环境、社会环境以及市政服务的适老性改造，建设面向全年龄段的老年友好型城市，以保障老年人对社会的平等参与权，才能实现城市居民有尊严有活力的老年生活和城市的可持续性发展。中国应抓住机遇，在老年友好型城市建设的大潮中为国际社会起到表率和示范作用。

　　注释：

　　①作者根据相关资料整理。

　　②作者根据相关资料整理。

　　③作者根据新加坡 I Feel Young in Singapore-Action Plan for Successful Ageing整理，英文原版刊载于新加坡政府网站。

　　④作者根据新加坡、美国纽约、加拿大伦敦、韩国首尔等20个老年友好型城市建设行动总结。