流动人口的社会融合:含义、测量和路径

来源：网络 时间：2022-03-19

　　中图分类号：C92 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）04-0129-005

　　流动人口的社会融合是与人口城市化相伴相生的问题，是我??人口与社会发展的大趋势。2015年，全国流动人口2.47亿人，其中农民工1.69亿人。1982年，流动人口数量只有687万，33年间增加了35倍，占总人口的比例从1982年的0.67%上升到2015年的18%。特大城市里的人口增长更是迅速和惊人。例如，1991年后上海户籍人口的自然增长就处于持续的负增长状态，但1990―2015年上海常住人口从1334万增加到2415万，人口增长主要来自于非户籍人口。目前，上海流动人口大约有1000万，主要集聚在郊区和城中村地区。[1]59-60流动人口的新常态是“流动人口不流动”，其稳定性增强，表现在举家流动的比例上升、在流入地居留时间延长、新生代流动人口融入城市社会的愿望更加迫切等。

　　流动人口社会融合的含义

　　在我国，流动人口的内涵可以概括为两点：一是人口跨地区移动至少一个月以上，二是户籍不动。在西方研究国际移民的文献中，外来人口的社会融合被看作是一个多元文化背景下逐步发展的过程，有学者将之概括为“同化论”和“多元文化论”。“同化论”认为跨境移民在接受国一般要经历定居、适应和同化三个阶段，对移民来说，学习、适应、接受所在地的生活方式和文化价值观念，抛弃原有的社会文化传统和习惯，进而才能实现同化和融合。而“多元文化论”认为，移民将其不同文化背景、不同社会经历和价值观念重新塑造其生活的地点，并有助于建构多元化的社会和经济秩序。[2]

　　“社会融合”是相对于“社会排斥”和“社会隔离”而言的，造成社会隔离的原因有制度、政策、文化、社会网络、个体适应能力等诸多因素，户籍制度及与之相关的教育、卫生、社会福利和社会保障体制，将流动人口排斥在城市体系之外，流动人口不具有市民身份。[3]户籍制度被认为是一种“社会屏蔽”制度，即它将社会上一部分人屏蔽在分享城市的社会资源之外。[4]任远、邬民乐认为，社会融合是个体和个体之间、不同群体之间，或不同文化之间互相配合、互相适应的过程，并以构筑良性和谐的社会为目标。任远还认为，特大城市人口增长和城市管理的核心问题是如何协调好大规模流动人口集聚与城市有序发展的关系。[1]58肖子华认为，流动人口的社会融合是一个通过减少各种排斥、逐步融入城市社会的历史过程，主要指流动人口在城市稳定就业、连续居住和生活的同时，与当地政府、社会组织及居民发生相互交往、构建相互关系，并逐步融为一体成为本地永久居民的过程。[5]

　　我们认为，城市外来人口的社会融合程度取决于几种不同力量的消长变化和制衡：一方面客观上存在着社会排斥和社会接纳两种不同方向、不同性质的力量，社会排斥包括了制度排斥、文化排斥和职业排斥，社会接纳的是流动人口的“劳动能力”，社会排斥的是流动人口的“国民待遇”。这种针对流动人口分裂的社会态度说明了城市社会对人口的选择性和政策的功利性。

　　对于有国民待遇诉求的外来人口来说，到达社会融合的终点需要一次次突破社会排斥所设置的诸多融入障碍。另一方面，主观上城市流动人口和新移民有社会融入和社会适应的努力，社会适应是社会融入的产物，同时为社会融入提供推动力。对外来的经济活动人口来说，社会融入要经过四个阶段的突破才能逐步接近社会融合的目标。

　　首先是就业―职业的融入。就业是安身立命之根本。要在陌生的城市社会立足，首先需要获得有报酬的职业，谋取一份收入的保障，奠定了第二步社会融入的条件和基础。

　　其次是生活―习惯的融入。一般我们可以假定城市移民的行为是理性的，进入城市是为了谋求更好的生活，所以生活在一个陌生的城市是否习惯和适应无疑是社会融入的重要方面。

　　再次是文化―心理的融入。在文化层面上，能否接受城市社会的文化规范和涵化，拉近自己和城市社会的心理距离，产生类似第二故乡的亲切感、归属感和认同感，同时淡化漂泊感、陌生感和无望感，社会心理这种种微妙变化也是考量流动人口社会融入程度的重要维度。

　　最后是制度―身份的融入。在制度层面上，我国流动人口的社会融入面临着重重障碍，产生了颇具特色的“半城市化”现象。从流动人口到移民人口的身份变化说明了流动人口社会融合的方向就是市民化。但市民化又有两种：一种是身份的市民化，涉及户籍制度；一种是待遇的市民化，涉及权益保障。社会融合的最终标志是制度性的社会接纳，对流动人口没有态度上的歧视，也没有公共服务和福利保障上的缺位，而是一视同仁、天下一家亲。可以说，市民化是流动人口社会融合的终极目标。2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上强调指出：“把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。”2015年10月，习近平在作《第十三个五年规划的建议》说明讲话时谈到：“以农民工为主体的外来常住人口他们在城镇还不能平等享受教育、就业服务、社会保障、医疗、保障性住房等方面的公共服务，带来一些复杂的经济社会问题。”比较而言，在一段时期内，促进待遇的市民化比之身份的市民化是社会融合更实际的目标。 　　从事经济活动的流动人口的社会融合就是四个阶段的社会融入由浅入深、逐步完成的过程。显然，“社会融合”不完全同于“社会融入”。严格说，前者是双向的，后者是单向的；或者说，社会融合是社会融入和社会接纳的结果。多数外来人口处在“社会融入”的初级阶段和低端层面，少数跨越了户籍的制度性障碍，实现了“社会融合”。

　　社会治理的方向是消除人口流动过程中的社会歧视、社会排斥、社会障碍和社会隔离，促进社会接纳、社会融入、社会适应和社会融合，从上述八个方面来构筑流动人口社会融合的促进机制和保护机制。无职业的“灰色融入”容易导致部分流动人口为生计铤而走险，走上犯罪的道路，所以保护流动人口的工作权利和生存机会对城市的和谐发展有现实意义。例如，流动人口基本上处于福利性住房保障制度之外，私人租赁住房成为多数流动人口的共同选择。流动人口市民化待遇匮乏是社会融合的主要问题。

　　流动人口社会融合指数构想

　　流动人口社会融合指数可以在一定程度上测度流入人口城镇化、市民化的进度，可以从融入速度、融入程度和融入效度来多角度反映。流动人口的社会融合包括了以下几个维度：（1）就业融合。流动人口来到城市主要是为了就业，务工经商的比例高。（2）居住融合。从是否买房或者有私房以及居留时间长短可以反映出融合的程度。（3）生活融合。包括生活方式、态度取向、孩子入学等诸多方面，可以通过是否举家迁移这一指标来衡量。（4）制度融合。反映了居住地社会在多大程度上接纳了外来人口并为他们提供市民化待遇和均等化服务。可以从分享基本公共服务（包括计划生育和生殖健康）的人数比例来反映制度融合的程度。（5）心理（文化）融合。外来人口的主观心理评价，是漂泊感还是归属感？有户籍的原住民对外来人口是平等接纳还是歧视对待？

　　这个指数是若干分指数标准化之后平权的总指数，既要反映社会融合的本质要求，同时要考虑到数据的易得性和?算的可操作性。分指数的构造都基于正向指标。取值范围0～100。

　　“就业指数”反映了以务工经商为主的流动人口社会融合最核心的内容，是就业维度的社会融合。就业指数如何反映社会融合度？（1）是进入城市找到第一份工作的时间长短，时间越短，则社会融入越好；（2）是失业时间的长短，失业时间越短，则社会融入越好；（3）是工作的稳定性越强，则社会融入越好；（4）调查时点在业外来人口比例。

　　“居留指数”反映了外来人口在流入地的居留时间的长短，一般来说，居留时间越长，则社会融入越好。可以用在本地连续居留一年及以上外来人口比例来测度。

　　“家庭指数”反映了举家迁移的程度。举家迁移意味着第一代移民已经在城市拥有相对稳定的工作，结果导致家属随迁。可以用举家迁移的外来人口比例来测度。

　　“购房指数”反映了外来人口的深度融入，一般来说，能在流入城市买得起房子的外来人口往往经济实力雄厚，在城市有稳定的职业和收入。这一指数可以用已购房的外来人口比例来测度。

　　“福利指数”反映了中央政府和城市政府对外来人口的欢迎态度和提供的公共服务和产品的程度。可以用两个市民化比例来测度：（1）享受市民化福利待遇和公共服务的外来人口占外来流动人口的比例，此即享受市民化待遇的流动人口；（2）新落户流动人口占城市流动人口总量的比重，此即获得市民化身份的流动人口。

　　“认同指数”包括了外来人口的社会认同和心理认同。前者是指身份和权利认同，后者是指归属认同。

　　社会认同感和归属感是衡量整个社会整合和群体融合的很重要指标，只有当流动人口对流入地有很强的认同感和归属感时，才能说他们比较顺利地融入了流入地社会。尽管流动人口中有相当部分是长期工作生活在流入地，已经成为流入地社会不可分割的一部分，成为整个社会主要的劳动力组成部分，他们的活动已经成为经济发展不可或缺的一部分；但在很多流动人口看来，流入地社会依然是“外在的”和“他们的”，而并不认为是“我们的”。在流动人口中这种漂泊的感受和心态是十分普遍的，而这种漂泊感和心态正是缺乏社会认同和归属感的表现。[6]归属感是指社会成员把自己归入某一地域人群的心理状态，这种心理既有对自己社会身份的确认，也带有个体对该地域的投入、喜爱和依恋等感情色彩。

　　社会认同就是从流动人口身份转变为户籍人口，正如任远等指出的：“这些流动人口从开始进入城市，到其中的部分人口逐步在城市沉淀下来，在城市定居、生活和发展，成为事实上的城市移民，是我们所界定的流动人口社会融合。”在这个意义上，流动人口的社会融合是指人口流动的社会结果。2004年推出的《上海市居住证暂行规定》将“门槛”放低为只要在上海具有稳定职业和稳定住所，即签有半年以上劳动聘用合同或办理了工商执照，同时又在上海拥有产权房或签有半年以上房屋租赁合同的外省市来沪人员，并且强调由外来人员自愿申领，从而在全国率先实现了“居住证制度”的平民化。

　　社会认同也包括了外来人口被赋权参与城市社会生活，如社区活动的参与、选举权的赋予等。从本世纪初开始，江苏省昆山市就实施“新昆山人”计划。只要农民工在昆山有相对固定的工作，有比较稳定的住所，他们就是“新昆山人”，可以享受与老昆山人一样的待遇。昆山市把外来农民工与本地劳动力一道纳入统一就业管理与服务范围，取消一切就业服务收费，农民工在昆山实现了无门槛就业；进入城乡统一劳动力就业市场，城乡互动，双向选择，平等竞争择业；与本地劳动力一样同工同酬，同等享受工资、福利和保险待遇；强化对农民工的动态管理，把农民工和城市就业人员基本情况都输入电脑备案。昆山按照“共处一地、共创繁荣、共保安宁、共树新风”的总体思路，实施了文明素质提升工程，鼓励和支持各企事业单位、社区、街道，通过组建“新昆山人艺术团”和文学、音乐协会等，开展各式文化娱乐活动，丰富完善“新昆山人”业余生活，提升新昆山人的自豪感。昆山没有农民工概念，自然无从谈及对农民工的偏见和歧视。 　　心理认同是一种自我主观评价，是指归属感和自我认同。例如，虽然没有获得城市户口，但在城市有稳定的职业和收入，有固定的住房，举家同住，那么其自我认同往往是不言自明的。

　　促进流动人口社会融合的路径选择

　　人口流动中的社会融合是构建社会主义和谐社会的重要环节。但社会融合也是一个长期的过程，是一个渐进的过程。在市场经济条件下，一方面城市的大门彻底打开，关不上了；另一方面城市的福利之门只能有限开放，因为城市的资源也是有限的。政府需要掌控人口城市化和市民化的节律，避免农村凋敝和城市超载的双重困境。

　　“群体接纳”的同时恐怕需要“个体排他”，提高城市的准入门槛，缓解外来人口增长压力。例如，规定农民工进入城市就业条件，如在文凭、技能、适应能力、年龄等方面对农民工流入进行适当限制，屏蔽那些没有融入可能的农民进入城市，尤其是那些年龄大的农民。优先解决精英农民工及其家属的市民化问题，等条件成熟时再逐步考虑其他农民工市民化要求。这是人口有序流动的题中应有之义。

　　谈户籍，人口不能缺位，户籍的是与非、成与败，都不能缺乏人口经济学的讨论。户籍制度归根结底是一个人口管理制度，是人口属地化、区隔化管理的制度。户籍制度导致中国人口地方化，固化了中国人口的分布，这固然带来社会稳定的效益，但是也?е挛颐堑墓?民待遇迟迟不能摆到桌面讨论。看我们的身份证，我们是居民身份证，而不是公民身份证，原因在那里呢？户籍制度可以提供一个可信的解释。中国人的居民身份是户籍制度所造成的，户籍制度也不是现在才有的事情，由来已久，历史上就有户籍制度，是传统国家治理的一种手段和方法，是人治、治人的统治需要，是中华帝制的附属产品。户籍制度固化了中国人的地方身份，所以改革是很艰难的。一方面，户籍制度有稳定社会秩序的效果，同时也在一定程度上损害了我们对自由与福利公平的诉求。对户籍制度批评很多，我们认为有两个关键词需要引起注意，一个是自由，一个是福利。正因为户籍制度，我们至今不能进入一个自由迁徙的年代，自由迁徙的权利还是一个梦想，是一个中国梦，我们可以自由流动，但是不能自由迁徙。关于福利，包括社保与公共服务这两块，主要是社保，各地社保资源不同，辖内的居民、市民的福利待遇也不一样。

　　户籍制度至少固化了社会的不公，因为在户籍制度框架里面人口可以分为市民和准市民，城市化人口和市民化人口不能相提并论。城市化之后有一个市民化的问题，市民化之后有一个福利化的问题，所以提出福利公平的诉求。现在政府提出要控制大城市人口的增长，但其实大有大的好处，规模经济，关键是要让市场发挥应有的作用，即在资源配置的中心作用，那就必须人口自由流动。但是现在北京、上海都控制人口增长，是控制了流动人口还是户籍人口？这是一个问号。大城市人口增长，涉及一个统计口径问题，首先是实有人口，第二是常住人口，第三是户籍人口，到底控制的是哪一块人口？主要能控制的是户籍人口，流动人口控制是很难的。在人口经济学视野里面，对一些核心问题进行充分讨论，可以发现中国户籍制度被套上了，走进了死胡同，很难走通，至今没有找到一个方法。为什么其他国家没有户籍制度，中国做不到呢？这是一个很大的问题。

　　一方面，之前的户籍管理制度虽然无法阻挡农民城镇化的步伐，但对农民市民化还是形成了障碍，导致人口城镇化和人口市民化的背离。 我国人口的社会结构已由二元结构向着三元结构逐步变化，在传统意义上的 “农民” 与“市民” 这两个群体之间增加了一个“农民工” 群体。 农民工是从第一产业分离出来进入城镇地区第二产业、第三产业的打工者，他们既不是真正意义上的农民，也不是真正意义上的市民，因为他们并没有完全融入城市生活，也没有被城市户籍和福利制度所接纳。 如果这种局面不改观，必将影响城镇化的健康发展，影响社会的和谐稳定。另一方面，由于持续的低生育率和人口 “少子化” 的进程，大城市人口与经济社会的可持续发展必须通过 “替代性迁移” 予以保障。因此，外来人口的进入和落户对很多遭遇人口亏损的城市来说，具有重要的意义。

　　2014年7月份公布的 《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》 和后来发布的 《居住证管理办法 （征求意见稿）》 都表明，我国城镇户籍制度改革的方向不是简单地取消或者弱化，而是朝着增进公民权利公平和社会福利公平并重的方向，逐步完善制度本身的区域协调功能、 人口管理功能和福利保障功能，使外来人口能够享受更好的公共服务。上海最早实施居住证制度，当初的目的主要是引进人才和吸引投资，后来扩展到所有在上海居住的非本市户籍人员。 上海规定，凡是在上海居住的外来人员，都必须办理居住登记。 居住证分临时居住证和居住证两种，符合一定条件的可以领取居住证，持有居住证一定年限后可以转为上海市户籍人口。 目前，这一制度已在部分城市推行。

　　说到底，户籍一开始就是与居民福利挂钩的，户籍制度是地方福利保护主义的制度屏障。户籍管理制度之所以无法完成 “全国一盘棋”，关键是条块分割体制以及城乡二元结构由来已久、 盘根错节和根深蒂固。 户籍制度反映了人口管理各自为政、 居民福利本土保障的事实。 户籍制度的改革方向就是进一步剥离附着在户籍上的利益。尤其在本次居住证制度改革中，《征求意见稿》 进一步赋予转移入城的非户籍人员享受公共服务的权益，常住人口与资源环境的关系、 福利的配给或许成为改革的难点。

　　从城镇化到市民化的转变，其中最大的障碍就是户籍管理制度。 居住证制度改革有利于进一步削弱制度的藩篱，促进流动人口的社会融合。要保障公民自由迁徙的权利，提高我国人口城镇化的质量，就必须把握和平衡好 “四个化” 的进程，即居住的城镇化、 户口的市民化、待遇的社会化和福利的公平化。

　　目前，我国正处在快速城镇化和人口大城市化的发展阶段，户籍制度虽然造成了福利差别，但在可预见的将来依然是社会管理的重要手段，也是有序发展的重要保障。 户籍制度的改革思路应该是促进 “国民待遇” 的落实，在市民和准市民之间均等化共享城镇地区改革发展所带来的 “福利增量”，缩小两类市民的福利差别，促进全社会的福利公平。为此，不仅要在大中城市和小城镇为新市民降低 “入户门槛”，而且要为准市民降低 “享福门槛”，弱化由此派生出的福利只向市民倾斜的制度歧视和社会不公，既要实现城镇中社会福利公正的目标，同时也要实现城镇人口的长期均衡发展。目前，居住证制度改革正在尝试走出一条公平化之路，实现基本公共服务的均等化和基本社会保障的公平化。