房地产去库存政策落实跟踪审计研究

来源：网络 时间：2022-03-19

　　一、引言

　　为应对国际环境的错综复杂变化、适应我国经济发展的新形势，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。构建新发展格局战略，要求继续深化供给侧结构性改革，推动房地产均衡发展实现产供销平衡。所以，房地产去库存既是供给侧结构性改革的主要任务，也是构建新发展格局战略的内在要求。审计监督是国家监督体系的重要组成部分，是国家治理的基石和重要保障，是国家治理系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统，在促进国家治理现代化和国民经济健康发展中发挥着重要作用。审计监督是调节供需的“平衡器”，是产业结构调整的“加速器”，是供给侧改革的“助推剂”。审计监督理应在促进房地产去库存政策落实中发挥重要作用。本文旨在通过系统梳理房地产去库存政策，剖析房地产去库存政策贯彻落实中存在的问题，运用国家治理理论，基于审计视角研究提出促进房地产去库存政策落实的对策建议，以期为推动房地产去库存政策贯彻落实生效提供理论参考。

　　二、文献综述

　　查阅已有文献资料发现，关于审计监督在供给侧结构性改革中发挥什么作用，如何推动实现供给侧结构性改革的研究较多，而聚焦房地产去库存问题的研究较少从审计视角研究。

　　关于审计在推动供给侧结构性改革中的作用研究。王瑶瑶实证研究发现，政府审计有利于去杠杆政策在国企贯彻落实生效，但该效果缺乏动态连续性。彭白桦认为政府审计应充分发挥监督职能，服务国企去杠杆政策落实，切实防范国企财务风险，维护国有经济健康运行。郭檬楠和郭金花发现国家审计监督能有效降低国企过度负债，促进去杠杆政策贯彻落实。徐丹认为重大政策审计在推进深化供给侧结构性改革中发挥着重要作用。刘彩霞认为实施政策跟踪审计有助于深化供给侧结构性改革、促进经济高质量发展。

　　关于审计推动供给侧结构性改革的路径选择研究。王玉凤认为应加强政策跟踪审计与税收征管审计推进供给侧改革。薛甜媛构建了推动煤炭企业去产能的审计评价模型，以及时响应解决去产能政策落实中的问题。李萌认为政策跟踪审计是推进去产能措施的有效举措，并从直接传导与间接传导两方面设计了政策跟踪审计的作用途径。王家华和周子威认为应通过加强对外投融资与资本跨境异常流动审计、金融服务实体经济政策执行跟踪审计、国有性质金融机构治理审计、跨市场跨行业交叉性金融审计等，深化金融供给侧结构性改革。关于房地产去库存的政策缘由、现状评价与对策研究。李超认为房地产行业出现库存过剩的原因在于房地产市场本身，而非股市和楼市一并暴跌和金融冲击而导致的结构性失衡。王秀国认为三四线城市对房地产行业调控不够，加速推行刺激性去库存政策，导致住房供应量逆向拔高，而且三四线城市人口流入不够，导致去库存政策效果不佳，去库存压力更为严峻。王先柱、吴义东指出中西部地区商品房库存总量比东部地区多且分布不均，去库存压力更大。沈晓艳研究发现，以去库存为目的的土地供应政策的有效性和时滞期，与房地产去库存政策落实效果之间具有显著关系。陆江源等发现降低商品房库存量的主要举措应是鼓励人口迁移和提高城镇化水平。

　　综上所述，审计在推动供给侧结构性改革政策落实中发挥重要作用，尤其政策落实跟踪审计的促进作用比较显著。但已有研究主要关注了供给侧结构性改革的去产能、去杠杆任务，尚未见到关注去库存任务的文献。针对房地产去库存的研究，也少见从审计视角进行研究的文献。然而，房地产去库存也是供给侧结构性改革的主要任务之一。因此，本文的研究既具有理论价值也具有现实意义。

　　三、房地产去库存政策落实中存在的问题

　　2015年中央经济工作会议明确房地产去库存是供给侧结构性改革五大核心任务之一，各级政府部门便开始规划、制定房地产去库存政策并积极推动其贯彻落实。纵观已有房地产去库存政策，主要围绕释放、创造房地产需求，改善、创新房地产供给，降低房地产交易成本三方面展开。关于释放、创造房地产需求的政策，主要有：一是农民工市民化，扩大购房群体。四川省除成都市外全面放开落户政策，鼓励农民进城购房、务工人员就地落户购房；二是降低首付比例，提高公积金贷款比例，增强购房经济实力。中国人民银行和中国银行业监督管理委员会联合发布的《关于调整个人住房贷款政策有关问题的通知》规定，不实施“限购”的城市，首次购买普通住房的商业性个人住房贷款，最低首付款比例降为20%；拥有1套住房且未结清购房贷款的居民家庭，再次申请商业性个人住房贷款，最低首付款比例调整为30%。三是棚户区改造拆迁，采用货币补偿或产权调换，增强购房能力。财政部和住房城乡建设部联合发布的《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》（财综〔2016〕11号）规定，棚户区改造提高货币化安置比例；深圳市人民政府制定的《关于加强棚户区改造工作的实施意见》（深府规〔2018〕8号）规定，棚户区改造拆迁户可自主选择货币补偿或产权调换或二者结合方式安置。关于改善、创新房地产供给的政策，主要有：一是发展住房租赁市场。住房和城乡建设部联合发布的《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》（建房〔2017〕153号）提出，培育规模化住房租赁企业、建设政府住房租赁交易服务平台等多项措施。二是回购闲置库存、统购商品房用于保障房、公租房。各地政府因城施策对社会空置房统一盘活，如西安市统购库存，采用收购存量商品住房、收储社会房源等方式消化空置库存，作为租赁型保障房；国务院办公厅发布的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号）再次指出利用存量闲置房屋建设保障性租赁住房。原国土资源部印发《国土资源“十三五”规划纲要》的通知中指出，要对用地有效调节，对房地产库存较高的城市，减少、甚至停止住房用地供应。如宁夏对库存总量消化周期超过20个月的市县停止房地产开发土地供应。关于降低房地产交易成本的政策。主要有：第一，降低交易费用。发展改革委和财政部联合发布的《关于不动产登记收费标准等有关问题的通知》（发改价格规〔2016〕2559号）和《关于清理规范一批行政事业性收费有关政策的通知》（财税〔2017〕20号），明确了不动产登记收费标准及优惠减免政策，取消了房屋转让手续费。第二，降低购买税额。财政部、国家税务总局和住房城乡建设部联合发布的《关于调整房地产交易环节契税营业税优惠政策的通知》（财税〔2016〕23号）规定，个人购买家庭唯一住房，90平方米及以下减按1%征收契税，90平方米以上减按1.5%征收契税；除北上广深外，个人购买家庭第二套住房，90平方米及以下减按1%征收契税，90平方米以上减按2%征收契税。北上广深之外的城市，个人销售购买2年及以上住房，免征营业税。营业税改征增值税之后，在财政部、国家税务总局发布的《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2016〕36号）中再次明确北上广深之外的城市，个人销售购买2年及以上住房，亦免征增值税。通过政策积极引导、全民努力奋斗，房地产去库存政策取得一定成效。但在各项房地产去库存政策落实中，尚存有一些问题有待完善，房地产去库存政策效果有待巩固深化。

　　（一）房地产去库存政策落实不到位

　　房地产去库存政策从顶层设计到基层落实，需要各级政府准确理解、精准布置，才能将房地产去库存政策高质量地落实。各地政府出于对房地产去库存政策的行政成本与风险防控等方面综合考虑，在政策制定中设置较多相关费用审批的条件限制，但个别部门在政策执行过程中却为了自身利益未按照规定给予企业相应的优惠政策或多收取、拖欠款项增加企业负担。部分政府部门存在不执行、慢执行、选择执行的现象。如，西咸新区沣东新城财政局2017年未按规定减免棚改项目的新型墙体材料、城市基础设施配套费等专项费用14785.45万元；宜春市2018年未按规定减免城市基础设施配套费4965.69万元；哈尔滨市2018年未按规定减免城市基础设施配套费5174.39万元。

　　（二）房地产去库存资金使用绩效低

　　去库存资金运用是去库存政策落实的核心。去库存专项资金能否合理统筹规范、严格审核拨付、规范使用管理直接影响资金使用绩效，决定房地产去库存政策实施效果。房地产去库存资金用于棚改旧改货币化安置，在一定程度上可以激活房地产市场、刺激购房消费。但部分地区房地产去库存专项资金的使用缺乏统筹规划，存在有项目无资金、有资金无用途现象。如2018年本溪市1.8亿元、泉州市1161万元中央财政专项资金未及时分解下达、明确到具体安居工程项目；2018年西安市公租房项目、青岛市棚改项目收到的财政补助资金超2年未支付使用，分别涉及7.54亿元、2亿元；部分地区还将去库存专项资金挪作他用，如江阴市2018年将10.52亿元去库存专项资金用于长江大保护等项目，都江堰市2018年将11.79亿元棚改企业债券资金用于归还新城建设投资公司债务；部分地区存在资格审核不严，不符合条件的家庭获得补偿，如北京市门头沟区2018年将731.33万元补偿给不符合条件的家庭。甚至有的地区骗取、套取、侵占去库存专项资金，湖州市南浔镇2018年通过虚列拆迁补偿款等方式，套取5.51亿元棚改资金。

　　（三）房地产去库存项目管理不规范

　　项目规范管理是项目落实生效的必要条件。房地产去库存项目的审批管理是政策落实的关键。但部分地区房地产去库存项目管理不规范，影响房地产去库存政策实施效果。部分地区将建设用地闲置，如庆阳市西峰区2018年已将147.7亩安居工程建设用地闲置2年；部分地区建设管理不规范，手续不全匆忙开工，后续难达标准无法交付，如太原市杏花岭区2018年有636.08亩建设用地手续不全却已开工，芜湖市鸠江区2018年有4404套公租房已基本建成1年却未达到交付使用条件；部分地区疏于管理，保障对象未动态管理，退出机制不健全，如福州市2018年有2789户家庭已不再符合保障条件却未按规定及时退出；部分地区项目管理不规范，保障住房被挪作他用、违规占用，如滨州市2018年将191套公租房用作宾馆经营，成都市2018年有673套公租房被不符合条件人员违规占用。

　　（四）房地产去库存政策效果不长效

　　据统计，2020年全国百城新建商品住宅库存总量为51040万平方米，环比增长1.6%，同比增长7.8%。对比2019年全年6%的增速，库存规模已保持连续24个月同比正增长。去库存目标完成情况波动甚至有所反弹，意味着房地产去库存政策落实的宏观效应未能达到理想绩效水平。对政策执行过程的关注，侧重于对资金和专项项目的管理上，关注点落于违规违纪资金、违规滞后项目较多，对政策执行达到的去库存效果、宏观效益的关注相对较少。各地城市去库存周期波动甚至反弹，也未能达到去库存政策落实的持续长效宏观目标。房地产去库存政策往往需要较长时间持续进行，从政策落实到相关项目落地，涉及诸多环节，时间紧、任务重。去库存政策之间环环相扣、互相影响。政府推出一系列政策，在实际执行中能否有效配合，能否形成长期稳定宏观效益。有些房地产去库存政策项目由于前期规划和决策部署不合理、推进缓慢、碎片化执行，存在资产长期闲置、管理不规范、监管措施不衔接、用地未及时盘活等问题。房地产去库存政策管理时松时紧、时有波动，容易出现供需失衡周而复始的现象，造成资源空置浪费，新增去库存压力。另外，去库存政策与去杠杆政策衔接不足，存在顾此失彼、此消彼长的现象，影响供给侧结构性改革效果，影响新发展格局的形成。在房地产去库存政策取得一定实效的同时，房地产开发企业的资产负债率逐年升高，2015年为77.7%，2019年已达80.4%。

　　四、房地产去库存政策落实跟踪审计对策

　　促进房地产去库存政策有效落实、提质增效，需要各方共同努力，加强监督力量。房地产去库存政策落实跟踪审计是推动实现供给侧结构性改革，建成经济新发展格局的重要力量。针对现行房地产去库存政策落实中存在的问题，应从执行情况、资金运用、管理合规和落实效果四方面加强房地产去库存政策落实跟踪审计。

　　（一）加强房地产去库存政策落实执行情况审计

　　政策落实成效主要取决于政策设计是否合理、政策执行是否有效。政策执行是关键环节，政策不执行，设计的再好，终究只是纸上谈兵、空中楼阁。房地产去库存政策落实跟踪审计要紧盯政策执行情况，重点关注各地区有无落实房地产去库存政策，相应税收优惠、费用减免、补偿补助等政策是否按照规定执行，关注地方政府有无变相拖欠企业款项或向企业借款形成政府隐形债务；重点关注房地产去库存项目的进度，关注地方政府有无不作为、慢作为、选择作为的现象；重点关注各地区有无紧跟中央调控政策、及时决策部署契合当地实际情况的去库存政策，关注地方政府有无懒政、怠政，不跟进、不调整，一以贯之地执行旧政而偏离目标。

　　（二）加强房地产去库存政策专项资金运用审计

　　资金筹措运用是去库存政策项目运作的核心，也是去库存政策落实跟踪审计的工作主线。论文格式是论文写作时的写作标准和样式要求。一方面，重点关注去库存政策相关专项资金的预算下达、实际到位、申领发放和管理效益情况。关注是否存在大量财政资金滞留、沉淀在财政、主管部门和项目单位问题；关注专项资金审核、发放、运用是否符合规定，有无不符合条件、不符合专项资金用途的资金支出；关注专项资金是否依法依规获取，是否按规定纳入预算管理；关注专项资金拨付是否及时，有无故意拖欠、延迟，形成资金沉淀，影响项目效果。另一方面，关注信贷资金和结构是否合理，是否存在融资难、融资贵，是否存在虚报修缮改造项目套取棚户区改造贷款资金，是否存在商品房项目顶替棚户区改造项目违规套取奖补资金等。

　　（三）加强房地产去库存政策项目管理合规审计

　　项目管理合规与否，关系项目能否如期完工，项目质量能否达标。项目管理不合规，还可能滋生违法乱纪行为。房地产去库存政策关系国计民生，规范化管理是实现政策目标的基础。房地产去库存政策落实跟踪审计中，应重点审查是否存在配套基础设施建设滞后、前期建设手续不全、消防验收未通过等事项，导致项目完工达不到标准无法交付而空置，研究空置原因，与有关部门协商，提出可行建议，推进政策落实；重点审查相关去库存项目投资审批、建设进度、资金保障、验收标准、实际运营等各环节推进是否与计划节奏一致，对各环节停滞闲置问题探讨深层次原因，明确直接责任主体，督促整改落实；审查政策落实中有无违法乱纪行为，强化对权力运行的制约与监督。

　　（四）加强房地产去库存政策落实效果审计

　　政策效果是政策设计、执行的终极目标。论文格式是论文写作时的写作标准和样式要求。合理设计、有效执行是实现良好政策效果的保障，政策效果是政策设计、执行的牵引棒。加强对房地产去库存政策执行效果的管理，依据政策效果，有目的有方向调整政策设计，对房地产去库存政策实行闭环管理，持续提高房地产去库存政策成效。房地产去库存政策落实跟踪审计中，重点关注各地政府、部门和单位是否因地制宜、因地施策，对房地产去库存政策及时响应，制定“本土化”措施并细化目标任务方案、明确责任主体职责；重点关注房地产去库存政策对土地供应结构、财政支出结构等的影响，是否存在阻碍房地产去库存政策落地的体制机制；重点关注各项去库存政策之间是否有效衔接，有无矛盾冲突，注意与去杠杆等其他政策之间的协调平衡。

　　五、结论

　　房地产去库存是供给侧结构性改革的核心任务，也是构建新发展格局战略的重要任务。但目前房地产去库存政策落实中的问题阻碍了房地产去库存进程。为此，需要加强对房地产去库存政策贯彻落实跟踪审计，提高房地产去库存专项资金运用和项目管理效果，推动房地产去库存政策有效落实，助推实现新发展格局战略。