法治政府指标体系建设的理论思考

来源：网络 时间：2022-03-19

　　［摘 要］ 法治政府指标体系，是目前地方政府为推进法治政府建设目标而选取的实践 “抓手”。本文从历史发展脉络的梳理、法治政府基本要求与法治政府指标体系的关系、法治政府建设量化的理论依据、以及法治政府指标体系建设应当处理好的基本关系等方面，进行了理论上的分析研究，思考和探索了法治政府指标体系的理论基础。
　　［关键词］ 法治政府; 指标体系; 基础理论.
　　以 2004 年国务院颁布的 《全面推进依法行政实施纲要》 ( 以下简称 “纲要”) 为契机，为落实 《纲要》中所提出的建设法治政府的目标，各地开始探索通过制定和实施法治政府指标体系作为措施和途径来具体推进建设法治政府目标的实现。因此，厘清法治政府指标体系建设中的理论问题，有助于推进法治政府建设的进程。
　　一、法治政府指标体系的产生背景及建设实践.
　　( 一) 法治政府指标体系产生的历史背景.
　　法治政府指标体系是落实和推进法治政府建设的产物，而我国法治政府的建设过程是与民主法治的发展历程相伴随的，主要经历了以下几个过程:
　　1. 起步阶段: 从依政策办事到依法律办事改革开放以前，我国的行政管理基本上以人治为主，行政机关主要是依政策办事，依领导人的指示、命令办事。经过 “文革”的十年浩劫，法律虚无主义的危害已被深刻认识，中国社会迫切需要建立健全民主法制。1978 年召开的党的十一届三中全会，拨乱反正，在全会公报中指出: “为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。这 “有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字方针，重新确立了法律在社会治理中的最高地位，至此，我国的法制建设才开始真正进入了新纪元。1982 年 《中华人民共和国宪法》第 5 条第 1款规定: “国家维护社会主义法制的统一和尊严”，并在宪法层面规定了一切国家机关，包括国家行政机关都必须在法律范围内活动，任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权。1984 年，党中央提出了“从依政策办事，逐步转变为既要依政策办事，又要依法律办事”的方针。1987 年 10 月，党的十三大又从宏观上提出了改革开放背景下加强社会主义法制建设的任务，强调 “法制建设必须贯穿于改革的全过程”。据此，从1978 年—1988 年十年间，以国务院组织法、地方政府组织法和许多单行法律、行政法规的颁布实施为标志，行政管理由原来的单纯依靠政策逐步向更多依靠法律办事过渡。
　　2. 确立阶段: 依法行政，规范政府行为.
　　以 1989 年 《行政诉讼法》颁布为起点，标志着我国法治政府建设进入到了以约束行政权力、规范政府行为为重点的阶段。1993 年 3 月，八届全国人大第一次会议通过的 《政府工作报告》，正式以政府文件的形式确定了依法行政的原则。1993 年 11 月，党的十四届三中全会通过的 《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出: “各级政府都要依法行政，严格依法办事”。1997 年 9 月，党的十五大明确提出了依法治国基本方略，指出一切政府机关都必须依法行政。1999 年 3 月，依法治国基本方略被写入宪法。如此，在 1989 年—1999 年的 10 年期间，以行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法等一系列规范政府行为的法律、行政法规的颁布实施为标志，依法行政作为行政机关行使权力的基本准则被逐步确立起来。
　　3. 全面推进阶段: 全面推进依法行政，建设法治政府.
　　以 “依法治国，建设社会主义法治国家”写入1999 年宪法总纲为开端，1999 年 11 月，国务院发布了 《关于全面推进依法行政的决定》，明确 “依法行政是依法治国的重要组成部分”，对推进依法行政工作作出了专门部署，这标志着我国法治政府建设开始进入了全面规划和整体实施的新阶段。2004 年 3 月，国务院发布了 《全面推进依法行政实施纲要》，提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”，并对法治政府建设的基本原则和要求、主要任务和措施等作了全面部署，此成为了法治政府建设过程中的一部重要的纲要性文件。接着，国务院又于 2008 年 5 月发布了 《关于加强县市政府依法行政的决定》，于 2010 年 10 月提出了 《关于加强法治政府建设的意见》，这些都延续和深化了 《纲要》的内容。近来，党的十八大又进一步强调，到 2020 年全面建成小康社会时，要实现 “依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”的目标。据此，自 1999 年以来，主要以国务院先后提出和发布的决定、纲要和意见为标志，建设法治政府作为建设法治国家的主体工程，依法行政作为依法治国的主要环节得以全面推进。
　　也就是在我国加快建设社会主义法治国家，全面推进依法行政，努力建设法治政府这一大的背景下，基于将法治政府建设的目标和任务、基本原则和要求等予以细化和量化的考量，全国的许多地方政府开始尝试制定和实施法治政府指标体系。
　　( 二) 法治政府指标体系目前在我国的建设实践.
　　目前，我国的法治政府指标体系建设主要在地方政府层面展开，并正在经历由部分地区先行先试向全国更大范围推行的发展趋势。
　　首先尝试建立法治政府指标体系的是深圳市。
　　2008 年 12 月，深圳市委、市政府作出了 《关于制定和实施 ＜ 深圳市法治政府建设指标体系 ( 试行) ＞的决定》，将法治政府的建设具体细化为 12 个大项、44 个小项、225 个细项的重要指标。此后，在市级政府层面，温州市、渭南市、黔西南布依族苗族自治州、苏州市、惠州市、沈阳市等也先后出台了各自的法治政府指标体系。在省级政府层面，湖北省、四川省、广东省先后出台了法治政府指标体系，如 2010年 6 月，湖北省委、省政府印发的 《湖北省法治政府建设指标体系 ( 试行) 》，以 8 个大项、35 个中项、160 个小项，并大多以完成式的语态，说明了法治政府建设指标要求达到的结果和状态。此外，县级政府层面，河北省永年县、江西省玉山县、贵州省普安县、江西省修水县、浙江省鹿城区、青岛市市南区、苏州市吴中区等也都对法治政府指标体系的建立进行了实践探索。
　　可见，越来越多的地方政府已加入到了法治政府指标体系的建设行列，这是因为国务院 《纲要》等文件虽然明确了法治政府建设的目标、基本原则和要求等内容，并对工作推进提出了全面部署，但总体上来说，这些规定基本还是原则性的、框架性的，对于如何落实以及法治政府的具体标准都缺乏统一认识。
　　而制定法治政府指标体系的意义，就在于将 《纲要》等文件中规定的法治政府的大致轮廓予以细化和量化，由此法治政府的轮廓就从粗线条变为了细线条、抽象变成了直观，更加清晰，可以看得见、摸得着，这就使得践行法治政府有了更为具体明确的内容和实施路径。也正是因为反映了目前法治政府建设更为深入、规范、精致的客观需求，法治政府指标体系得以在这种背景下应势而起，并作为政府法治建设进程和发展方向的一个侧影，被各个地方政府所采纳，成为法治政府建设过程中具体 “抓手”。
　　二、法治政府指标体系对于法治政府基本要求的体现和反映.
　　法治政府有基本要求，这是法治政府内涵的体现。法治政府指标体系应当紧紧围绕法治政府的基本要求进行内容设定。
　　( 一) 法治政府的基本要求.
　　法治政府从字面上讲就是 “法律统治下的政府”，即政府在法律限定的范围内行使权力。现代的法治政府作为一种理论主张和政府模式，其思想源于西方的 “法治”理论。但对于什么是法治政府，法治政府的具体要求和标准是什么，这些问题并没有完全统一的答案。总的来说，西方 “法治”理论视野下理解法治政府的关键和要害在于政府行为均应当受到法律的限制、规范和约束，政府权力的运行应体现法治的原则和精神。而从实质法治观的角度来看，法治政府中对于行政权力加以约束的法律还必须是符合正义的良法，这是因为实质法治观看来，法律也可以成为权力的工具，权力的装饰，所以 “善法”、 “良法”或曰 “公正的法律体系”被视为实现法治的前提。［1］我国自 2004 年 《纲要》正式提出建设法治政府的目标，对于法治政府内涵的理解主要体现在 《纲要》中对于依法行政所提出的六项基本要求上。具体如下:
　　1. 合法行政，强调行政机关应当依照法律规定取得和行使行政权力。这就意味着在法治政府的范畴内，计划经济条件下的 “全能政府”应转变为市场经济条件下的 “有限政府”。
　　2. 合理行政，强调行政机关实施行政管理应当公平公正，行使自由裁量时也要合乎比例原则。这就意味着法治政府应当为一个能够保障公众权利、为社会提供公众服务的 “服务政府”。
　　3. 程序正当，强调行政机关实施行政管理应当公开透明，严守法定程序，保障行政管理相对人的知情权、参与权和救济权。这就意味着法治政府应当是一个 “阳光政府”。
　　4. 高效便民，要求行政机关实施行政管理遵守法定时限和职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。这是意味着法治政府应达到 “效能政府”的基本要求。
　　5. 诚实守信，要求行政机关信息公布应当全面、准确、及时，不得随意撤销、变更已经生效的行政决定，确需撤销或变更时，要按法定权限和程序进行，要给相对人损失补偿。这就意味着法治政府打造的是一个 “诚信政府”的形象。
　　6. 权责统一，强调行政机关违法或不当行使职权，必须承担相应的法律责任，实现权利和责任的统一，依法做到执法有保障，有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权需赔偿。这就意味着法治政府的范畴内，政府应当是一个 “责任政府”。
　　可见，“有限政府”、“服务政府”、“阳光政府”、“效能政府”、 “诚信政府”、 “责任政府”就是 《纲要》中对于法治政府的基本理解，合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一就是建设法治政府目标下对于推进依法行政工作的基本要求。但若从行政权力依照法治原则进行运行这一法治政府的精髓来分析，“有限政府”、“阳光政府”、“诚信政府”、 “责任政府”的内涵都是直接指向行政权力运行的规范和方式的，理应属于法治政府的基本内涵; 而强调行政应提高办事效率，为社会公众提供优质服务的 “服务政府”、 “效能政府”的内涵，则更侧重于强调政府行政的宗旨和导向，这其实是对法治政府建设所提出的更高目标和要求。笔者认为，就目前我国建设法治政府的目标来说，法治政府的内涵应首先是符合底线标准和体现最低要求的，这是因为，就公权力的运行规律来说，依照法律进行运行这是行使行政权力的底线，只有坚持了依法行政的基本原则，也就是坚守了法治政府的基本内涵。这也就意味着，要达到 “服务政府”、“效能政府”的更高目标，基础和前提首先是法治政府。因此，建设法治政府的目标应首先是达到法治政府基本要求中的最低标准，即合法行政、程序正当、诚实守信和权责统一。
　　( 二) 法治政府指标体系应以分解法治政府的基本要求作为内容设定的基本依据.
　　目前各地基本上是以 《纲要》中建设法治政府的基本框架进行指标体系的内容设定的。为落实关于法治政府的六项基本要求，《纲要》中从七个方面对法治政府建设提出了任务和措施，即转变政府职能，深化行政管理体制，包含 5 项内容; 建立健全科学民主决策机制，包含 3 项内容; 提高制度建设质量，包含 5 项内容; 理顺行政执法体系，加快行政程序建设，规范行政执法行为，包含 5 项内容; 积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制，包含 3 项内容; 完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督，包含 8 项内容; 不断提高对行政机关工作人员依法行政的观念和能力，包含 4 项内容。这七个方面 33 项内容构成了 《纲要》中法治政府建设的基本轮廓，各地的法治政府指标体系即主要依此轮廓设定出了具体的指标体系内容。以深圳市为例，其指标体系共设置了 12 个大项、44 个子项、225 个细项。12 个大项是: 政府立法工作法治化; 机构、职责和编制法治化; 行政决策法治化; 公共财政管理与政府投资法治化; 行政审批法治化; 行政处罚法治化; 行政服务法治化; 政府信息公开法治化; 行政救济法治化，行政监督法治化，行政责任法治化，提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。再如湖北省，其设置了 8 个大项、35 个中项、160 个小项的指标体系。8 个大项为: 政府职能界定与机构职责配置; 制度建设; 行政决策; 行政执法; 行政服务; 社会矛盾的防范和化解; 行政监督; 依法行政能力建设。可见，法治政府指标体系虽然基本反映了 《纲要》中对于法治政府建设的基本要求，但内容并不完全对应，各地往往结合自身的实践，对于法治政府建设的具体方面有所侧重，有所取舍，并在具体内容上有所突破。
　　那么，法治政府指标体系是否可以被看作为法治政府基本要求的具体规定? 达到法治政府指标体系的要求是否即意味着实现了建设法治政府的目标? 笔者认为，若单纯将法治政府指标体系作为推动法治政府建设的 “抓手”，从手段和工具的意义上，指标体系的具体内容是可以超出法治政府的基本要求，对法治政府建设的方方面面提出更高的要求，此时指标体系本身并不等同于法治政府，二者之间是手段和目的的关系。但是若要以法治政府指标体系作为建设法治政府的评判标准，则就应当围绕法治政府的基本要求进行内容设定，或者将体现法治政府的基本要求和最低标准的内容确定为指标体系中的基本部分，此时，法治政府指标体系的内容才可以被看作为法治政府的具体规定，这种对应关系就涉及到了法治政府基本要求能否被量化为指标体系具体内容的问题。
　　三、法治政府是否以及能否运用指标体系予以量化.
　　法治政府的内涵是丰富的，基本要求也是抽象概括的，一套具体化的法治政府指标体系，是否以及在多大程度上能够反映法治政府的内涵和基本要求? 这是构建法治政府指标体系所要回答的理论问题。
　　( 一) 法治政府可以被量化的理论和实践依据.
　　法治政府如同法治一样都是抽象概括的，而法治的基本要素在学理上和实践上是能够被细化分解、指标量化的，这构成了法治政府可以被量化的理论和实践依据。
　　1. 理论依据.
　　学理上关于法治构成要素的分析，为量化法治提供了理论依据。如德国社会学家韦伯就认为: 法治秩序的主要指标是科层制行政活动的持续性、客观性，行政活动要权责分明，公私严格区分，禁止买卖官职，公务员的人格要保证独立化、专业化等。［2］又如我国法学家张文显教授认为，根据不同时期法治的原理和各国法治实践，可以把不同法治国家共性化的标志分为形式标志与实质标志: 形式标志是指法治国家的外在表现方式以及实现法治国家的技术条件，这些条件包括完备统一的法律体系、普遍有效的法律规则、严格的执法制度、公正的司法制度、专门化的法律职业等等; 实质标志则是指依据法治的精神而形成的理性化制度的确立和运作，涉及法律与政治、公共权力与国家责任、权力与权利、权利与义务等方面的关系。［3］这些理论，说明了法治可以分解为不同的构成要素，而这些构成要素是可以通过具体指标来予以计量的。
　　2. 实践依据.
　　目前世界上一些政府机构、社会组织尝试运用社会指标的方法，对部分地区的法治发展状况进行考察和分析，具体开展了法治指数的量化实践，这些实践活动为法治政府指标体系的建立提供了实践依据。例如世界银行推出的 “全球治理指数”，认为对一个国家治理情况的评估主要由六项指标构成: 反馈与问责、政治稳定与减少暴力、政府效力、规制质量、法治和腐败控制。其中，对法治评价的标准，主要为政府对隐私、合约的保护力度，以及警察、法庭等部门削减犯罪和暴力的能力。再如由美国律师协会联合国际律师协会、泛美律师协会、泛太平洋律师协会等律师组织发起的世界正义工程，其于 2008 年 7 月出台了旨在形成全球统一规范，衡量一个国家遵循法治程度的 “法治指数”，其通过将行政、立法与执法过程等原则浓缩为联合国公约的 13 个核心原则，再对每项原则制定出 3—7 个具体指标，形成了一套包含 60个指标的评价体系。还有我国的香港地区也于 2005年出台了 “法治指数”，它通过量化罪案率、法律援助、司法复核申请、各级法庭每年听取的案件、当值律师服务处理的案件、以及质化公众对法治几方面的观感数量来计算法治指数。且在及格分为 50 分，满分为 100 分的情况下，具体评定出 2005 年香港的法治指数为 75 分。这些实践活动均直接说明了抽象概括的法治是可以通过具体指标予以量化的。
　　( 二) 法治政府能够运用指标体系予以量化的可行路径.
　　相比于法治被分解为不同的构成要素和具体指标，法治政府又如何被分解量化呢? 笔者认为，从建设法治政府基本要求的横切面上，可以通过设定制度性指标、行为性指标、系统性指标和效果性指标四个方面将法治政府予以量化。
　　1. 制度性指标。依法行政的前提首先是要有完备的法律制度，为规范行政权力运行提供合法合理的依据，这是法治政府的基础性和前提性的要素。而行政法规、规章和规范性文件这些制度性规范，则完全可以在规模、质量、规范等方面量化为具体的制度性指标。首先从数量规模上，尽管制度的绝对数量并不必然导致法治政府的形成，但是法治政府下，制度的数量或者规模必须能够达到足以覆盖大部分的政府行政领域的程度。此时，制度的有无、多少、是否已经有效公布等均可以通过指标进行量化。其次，在质量要求上，制度建设是否遵守了法定的权限和程序，是否具备完善的规范要素，如施行时间、有效期等，也可以通过设定具体指标予以判断。再次，在规范性上，制度内容是否统一清晰，也完全可以通过制度是否定期进行检查、评估和清理的工作进行指标性的考评判断。
　　2. 行为性指标。依法行政主要体现为行政机关的一系列行政行为，这是法治政府的主要内容之所在。而政府在具体行政决策、行政审批、行政处罚、行政救济、信息公开、行政服务等方面的行为表现，可以通过设定具体行为性指标予以量化。比如行政决策行为，就可以通过对决策程序是否进行了意见征求、风险评估、合法性审查等内容予以具体的指标设定和判断。再比如对于行政复议行为，也可以通过对复议机关是否依法受理、办理、作出等环节进行分析判断，形成具体指标内容。
　　3. 系统性指标。依法行政以规范行政机关的行为为主要内容，但并不局限于此，法治建设中从立法到司法、护法、守法、学法的各个层面的法治环境都是依法行政的土壤。可以说，若没有整体的法治环境，单独的法治政府也是不可能实现的，这些构成了建设法治政府的体系性要素。而与政府行政行为相关的其它法治要素，则可以通过外在性表现进行指标考量。比如法治观念，就可以采取对行政领导实施任前法律知识考试、强化集体学法以及开展依法行政知识培训等途径进行提升，而这些途径的开展情况作为具体实践本身又可以运用指标予以量化。再比如行政机关与人大、政协、司法机关之间的协调和监督关系，也可以通过落实行政机关办理人大代表建议、政协委员提案的办结率，行政机关对于行政诉讼的出庭率和执行率等情况予以指标设定，进行量化考核。
　　4. 效果性指标。行政机关依法行政的能力和水平，最终还是要体现为人民群众对于政府推进依法行政及其取得成效的认可和满意程度。可以说，法治政府建设的成效如何，群众感受最真切，评价也更客观，这些构成了法治政府建设的不可或缺的民意要素。而公众对于法治政府的评价，则可以通过设定反映人们对于法治政府建设的感觉、愿望、态度、评价等主观状况的评价性指标进行考核。
　　当然，法治政府指标体系能够被设定是一个层面，而这些指标如何在实践中被测量、被验证则是另一层面的问题，这涉及到法治政府指标体系建设中数据获取的方式和途径。应该说，制度性指标、行为性指标、系统性指标作为客观存在， “大多可以通过统计报表或现有资料获得”。［4］而效果性指标作为主观评价，则可以通过设计调查问卷、进行抽样调查等多种方式，获取公众主观感受的相应数据。这里笔者要强调的是，为保持指标体系评价的透明度和有效性，客观性指标所获取的数据应当选取的是公开数据，而主观性指标所获得的数据则应侧重于由独立的第三方进行评估。
　　四、法治政府指标体系建设应当处理好的系统关系.
　　法治政府建设本身是一个系统工程，不是也不可能是政府系统自身就可以实现的目标。因此，在构建法治政府指标体系的过程中，应着重处理好以下几种关系:
　　( 一) 行政机关内部自上而下推动法治政府建设.
　　与人民群众由外及内驱动法治政府建设的关系目前我国法治政府的建设基本由政府主导推进，政府通过公共权威，采用自上而下、有目标、有计划的法治政府的建设路径，这种模式下，上级政府、行政机关或者行政领导的安排和指令是法治政府建设和推进的直接动力，上级政府及行政领导对于法治政府建设的重视程度，往往决定了法治政府建设的发展程度和推进速度。不可否认，在现阶段，行政机关内部自上而下推动的优势和有效性是非常明显的，政府作为一种 “初始推动力”具有不可替代的意义。［5］但对自上而下的推动来说，行政机关更注重也更擅长使用上级要求下级服从的方式，如命令、指示以及相伴而生的处分、问责等，其强制色彩较为浓厚，手段也较为单一且刚性。这样一旦下级行政机关和公务人员不能认同，出现有形或无形的抵制时，法治政府建设的动力也就难以长久的维持。同时，单纯依靠政府的推动模式也往往会导致法治政府建设失去应有的社会基础而无法推行。按照现代政治哲学理论: “政府公共权力的运行不仅取决于自身的支配性、强制性和惩罚性，在某种意义上还取决于作为相对人社会公众的同意。只有当公众认为政府行政行为具有了法治化特征，政府在公众眼里才是合法的。”［6］社会公众作为法治政府建设成效的体验者和最终评判者，其本身从外部对于法治政府建设的需求和回应、认可和支持，将成为法治政府建设不可或缺的动力源泉和民意基础。
　　所以，法治政府建设需要行政机关和公众的沟通和协作，应当积极引导政府之外的社会公众参与到指标体系的内容建设、评估考核的过程之中，整合两种推动力量的优势，从不同角度发挥合力。
　　( 二) 法治政府与法治国家、法治社会一体建设的关系.
　　政府建设既是治国理政的基本方面，又是社会发展中的重要内容。因此，国家的依法治理、社会层面的法治建设，成为了与法治政府建设息息相关的政治“生态环境”，如果没有相应的政治 “生态环境”，法治政府建设也难以 “孤军深入”［7］。关于这一点，习近平总书记在 2012 年 12 月 4 日召开的首都各界纪念现行宪法公布施行 75 周年大会上，强调了新时期的法治中国建设问题，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。这里提到的全面推进、共同推进、一体建设，这正是对法治国家、法治社会、法治政府关系内涵的深切解读。具体来说就是，建设法治国家是根本任务和远大目标，建设法治政府是核心任务和关键环节，建设法治社会是基础任务和普遍要求，它们的建设标准有同有异、互系互动、异曲同工。
　　故此，在确立法治政府指标体系时，需要站在法治国家、法治社会的大框架内进行法治政府建设的思考。一方面，法治国家建设所需具备的政治、经济、思想基础需要在指标体系的设定过程作为背景予以参考和体现; 另一方面，法治社会中除了制度要求外，其他法治精神层面的要素也应成为法治政府建设中的基本理念，成为指标体系确立时的价值依据。
　　( 三) 地方法治政府建设与国家法治政府建设的关系.
　　目前法治政府指标体系的建设只是在部分地方政府层面展开，而在国家层面，虽然 2009 年国务院法制办公室曾组织起草了 《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见 ( 讨论稿) 》，并提交于同年 12 月召开的全国法制办主任法规司司长会议讨论，但这个指导意见并没有正式印发，也就意味着国家层面目前并没有出台法治政府指标体系。在国家层面统一的法治政府指标体系缺失的情况下，部分地区率先进行指标体系建设，并主张要在地方范围内率先实现法治政府的建设目标，这样就有个问题: 在统一的法域内能否存在部分地区建成法治政府的状态? 地方法治政府建设与国家法治政府建设的关系是一种什么关系? 对此，笔者认为，一方面法治政府建设是有基本要求和最低标准的，站在这个角度，依法行政不能因为地区、层级、城乡等不同而不同，否则就会导致整个国家法治建设缺乏内在的统一性。由此出发，法治政府指标体系的建设也应强化整体性和科学性，从国家层面应当出台法治政府指标体系建设的 “基本版”，对于全国范围内指标体系的统一建设提出最低要求。但另一方面，法治政府建设实践却是复杂和多样的，各个地方社会、文化、经济条件的不平衡，自然会使法治政府建设的进度和关注点有所差异和不平衡，因此，法治政府指标体系的建设在地方层面可以有 “充实版”，这可以体现出不同地方法治政府建设的特色和重点。
　　可见，法治政府建设需要国家层面和地方层面共同推动。只要在国家法治建设的统一框架内，地方政府法治政府指标体系的出台，不仅不会破坏国家法治政府建设的统一性，不可能导致所谓的 “法治割据”，相反，它还会使我国的法治政府建设更加具有现实性、针对性和实践性。
　　( 四) 法治政府的不断发展性与基本规定性之间的关系.
　　法治政府建设与法治发展一样具有渐进性特征，其处于不断完善的长期历史过程之中。同时，法治政府的建设也并非无源之水，它受到社会市场经济、民主政治、理性文化等诸多因素和条件的制约，而政治的民主化程度、社会理性文化的积淀、国家安定的内外部环境等本身也处于一个不断积累的历史进程，这些都决定了法治政府的建设是不断发展的，而且这个过程没有终点。此时产生的问题就是，既然法治政府建设始终处于不断完善的过程之中，那么 《纲要》
　　中提出的用十年左右的时间基本实现建设法治政府的目标，以及党的十八大提出的 2020 年法治政府基本建成的目标又如何来理解呢? 此时需要关注法治政府建设所具备的基本规定性，即法治政府在历史长河中虽然是不断发展的，但在某一历史时期内，法治政府的建设还是有基本要求的，也就是意味着法治政府是有最低标准的，如此达到了法治政府的基本要求和最低标准，我们就可以认为此阶段内基本实现了建设法治政府的目标。
　　可见，法治政府的建设是不断发展性和基本规定性的统一。受此特点影响，法治政府指标体系的建设也应当区分出静态指标和动态指标，其中，静态指标反映法治政府的基本规定性，由此确定出一个阶段内法治政府建设必须完成的任务; 而动态指标则反映法治政府的不断完善性，由此来明确未来法治政府建设发展的方向。
　　［ 参 考 文 献 ］
［1］张树义主编． 法治政府的基本原理 ［M］． 北京: 北京大学出版社，2006. 179．
［2］ 季卫东． 法制的轨迹 ［M］． 杭州: 浙江大学出版社，2009. 191．
［3］ 张文显主编． 法理学 ( 第三版) ［M］． 北京: 法律出版社，2007. 90．
［4］ 袁曙宏． 关于构建我国法治政府指标体系的设想 ［J］． 国家行政学院学报，2006，( 4) : 12 －14．
［5］ 王锡锌． 公众参与和行政过程———一个理念和制度分析的框架［M］． 北京: 中国民主法制出版社，2007. 66．
［6］ 彭国甫等． 地方政府绩效评估研究 ［M］． 长沙: 湖南人民出版社，2005. 184．
［7］ 国家行政学院课题组． 以职能转变为核心推进行政体制改革［J］． 行政管理改革，2013，( 5) : 15 －20．